El debate presupuestario del Sistema Nacional Anticorrupción

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7 de septiembre, 2016 | Por: Jonathan Jiménez

Durante el debate presupuestario, los legisladores deberían plantearse los mecanismos que mejor consigan fortalecer el SNA.

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Sabemos que hoy, después de una larga negociación política dentro del Congreso, contamos con el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). El proceso fue largo, empezando con las reformas aprobadas en el 2015 y posteriormente, con las siete leyes secundarias que complementan el Sistema que hoy nos permitirá combatir la corrupción –o al menos eso esperamos–.

Bien o mal, el tema a discutir aquí no es si el Sistema conseguirá erradicar la corrupción, sino que la implementación de éste pueda verse afectada por cuestiones presupuestales. Esto por dos principales razones que desarrollaré a lo largo del texto:

  • Dado que las nuevas instituciones que conformarán al Sistema aún no existen, no podrán tener un proceso de presupuestación común y corriente (adelante se detallará cuál es).
  • Actualmente, no se puede saber cuánto gasta la federación en combatir los delitos relacionados con hechos de corrupción. Esto nos lleva a no tener un Presupuesto Basado en Resultados ni evaluaciones de la eficiencia del gasto (también se explicará posteriormente).

Con ello, el texto explicará cada una de estos motivos para concluir con la respuesta que las Organizaciones de la Sociedad Civil han propuesto.

  1. Las consecuencias de la inexistencia de muchas instituciones del SNA

La importancia de este punto radica en la poca o nula participación de los poderes que deberían planear el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). No obstante, para ser más claro, es necesario explicar brevemente cuál es el proceso de programación y presupuestación que sigue cualquier dependencia:

El inicio de la planeación presupuestaria

Este momento le corresponde únicamente al poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Pues de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la SHCP debe proyectar y planear los egresos del Gobierno Federal para cada año.

Con ello, la Secretaría tiene por obligación presentar ante la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de junio de cada año, la Estructura Programática (EP) que será usada en el Presupuesto de Egresos del año siguiente al de su presentación (ej. el 30 de junio del 2016 se presentó la EP del 2017)[1]. De acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la EP es el documento que concentra la información ordenada y coherente, de las acciones que hacen los ejecutores del gasto para alcanzar objetivos y metas definidos por el mismo gobierno. De esta manera, se permite conocer cuál es el rendimiento esperado de cada asignación de recursos públicos.

Una vez que se cuenta con la EP, son las instituciones que componen al Gobierno Federal (contemplando organismos autónomos), quienes solicitan a la SHCP sus recursos. Posteriormente, los mecanismos de participación de las dependencias para mandar sus solicitudes, son definidos la misma Secretaría a través de las Disposiciones para la Programación y Presupuestación. Éstos, son las herramientas mediante las cuales, las instituciones que componen al gobierno federal, solicitan sus recursos a la SHCP de acuerdo con la EP que también emite la misma Secretaría.

Una vez que se cuenta con todos los insumos, a más tardar el 8 de septiembre el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, entrega el Paquete Económico del año siguiente que cuenta con: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación, los Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos y la Exposición de motivos[2].

 

La negociación presupuestaria

Una vez que hace entrega del Paquete Económico, viene la negociación del Presupuesto. Como se mencionó en unacolumna anterior, los Diputados, quienes por Ley deben aprobar el Presupuesto de Egresos, muchas veces tienen los ojos puestos en la parte política del Presupuesto y no en las asignaciones de otros temas. Esto quiere decir que los demás montos que no tienen un beneficio político para ellos, no son realmente evaluados por éste órgano y con ello, no hay un mecanismo democrático de pesos y contrapesos.

Pero haciendo un supuesto por un momento que sí lo hacen o al menos, por el contexto nacional de la aprobación de las Leyes Secundarias que complementan al Sistema, decidieran evaluar los montos de las instituciones que conforman el SNA sería algo distinto. Pues, el proceso regular, de acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, es que la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública debe establecer los mecanismos mediante los cuales, las demás Comisiones Ordinarias podrán participar y emitir observaciones a la Secretaría con respecto a sus temas, dentro del PEF. Después, se vota ya en el pleno con las modificaciones pertinentes.

La preocupación de las no existentes del SNA

Aunque no son muchas nuevas instituciones las que se crearán, hay que tener extremo cuidado con su presupuesto. Esto es porque al no tener un titular o incluso, no existir tal cual, no pueden seguir las Disposiciones de Programación y Presupuestación. Hay un ejemplo muy claro del conflicto que puede haber de no prestar atención al PPEF una vez publicado y es el de la Fiscalía Especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción. A saber:

De acuerdo con el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el artículo Transitorio Segundo se establece los recursos que dicha Fiscalía requerirá, estarán previstos en el Tercero Transitorio del PEF 2016. Dentro del PEF, dicho transitorio dice que la Secretaría tendrá las facultades para emitir las modificaciones presupuestarias que sean necesarias como consecuencias de las reformas realizadas previamente. Esto, demuestra que el Ejecutivo será el único que jugará en el proceso presupuestario de la Fiscalía siendo que “ya es independiente”. Con lo cual, claramente podría mermar la implementación de la misma. Además, este órgano tan importante dentro del SNA, no podrá tener el apoyo del Legislativo. Esto, puede ser un freno al sistema de pesos y contrapesos de cualquier democracia.

  1. No se puede evaluar la eficiencia del gasto en el combate a la corrupción

Ésta idea surge, principalmente al intentar conocer cuánto es que se destina al combate a la corrupción. La relevancia del problema radica en la poca transparencia que éste tiene dentro del PEF, así como la nula evaluación de la eficiencia de dicho gasto. Para explicar mejor esto, se hará un breve análisis para saber cuáles fueron las barreras para conocer dicho presupuesto.

El rastreo del gasto en el combate a la corrupción

Primero, cabe destacar que se hará únicamente para el presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2016. Con ello, la información se abstrae de la base de datos que se encuentra pública en el portal de Transparencia Presupuestaria (llamada PEF 2016 AC01). Por otra parte, dentro de las leyes secundarias que conforman al SNA, se pueden identificar tres grupos de instituciones:[3]

  1. Las que desde antes de la creación del Sistema combatían la corrupción;
  2. Las instituciones que antes no combatían la corrupción y ahora sí; y,
  3. Las instancias de nueva creación.

Como el objeto del análisis es conocer el presupuesto que se le ha designado al combate a la corrupción en 2016, queda descartado entonces el grupo 2 y 3 de instituciones. Por ello, sólo se tomarán en cuenta:

  • Secretaría de Función Pública (SFP);
  • Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA);
  • Auditoría Superior de la Federación (ASF);
  • La Procuraduría General de la República (PGR);
  • El Consejo de la Judicatura Federal (CJF); y,
  • Así como los Órganos Internos de Control (OIC), Contralorías y la Visitaduría General de la PGR.

A partir de este momento, nos encontramos con una barrera de información: no es posible especificar exactamente en qué se gasta el presupuesto de la ASF o el del CJF. Por lo tanto, es necesario hacer una suma de todo el presupuesto que dichas instancias tienen asignado con el fin de al menos, aproximar el monto correspondiente. Aunado a esto, de acuerdo con el Directorio de los Órganos Internos de Control, hay más de 200 OIC en el Gobierno Federal, no obstante, es imposible rastrearlos dentro del PEF 2016. Esto, porque el nivel máximo de desagregación que tenemos para conocer quiénes son los ejecutores del gasto, no es tan específico como para saber quiénes tienen OIC. Por ello, el monto de dichas instituciones puede verse reducido[4].

Finalmente, tras superar todos estos problemas, se estimó que, el monto total es de 63,063,067,048,397 pesos mexicanos. Éste, puede verse en la siguiente gráfica por institución (quitando al CJF dado que sólo ésta institución, concentra 55 mdp):

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Fuente: elaboración propia con base en el PEF 2016. La metodología empleada puede consultarse en: http://bit.ly/2c6zfXw

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Como se puede observar en la gráfica anterior, casi todos los ramos cuentan con algún presupuesto designado al combate a la corrupción. No obstante, como se dijo previamente, no es un monto acertado ya que no todo el presupuesto de cada institución se encarga de combatir la corrupción pero, al no tener un clasificador del gasto asociado, se sobre estima en algunos casos y subestima en otros.

La evaluación de la eficiencia del gasto

Actualmente, en México, contamos con un mecanismo de evaluación de la eficiencia del gasto denominado Presupuesto Basado en Resultados (PBR). Dicha metodología, permite, a través de indicadores de resultados, saber si la eficiencia del gasto es buena o mala[5]. Por lo anterior, permite orientar el gasto hacia una mejor calidad de su ejercicio.

El problema que hay con el PBR relacionado con el gasto en el combate a la corrupción es que, como carecemos de clasificadores claros, también carecemos de indicadores de resultados que evidencien la eficiencia y calidad del mismo. De tal forma que, si éste fuera un Programa Presupuestario, entendido como el clasificador de gasto que identifica el cumplimiento de las funciones, objetivos y políticas de las dependencias conforme a sus atribuciones,[6] entonces podríamos aspirar a tener indicadores claros del desempeño del mismo.

De esta forma, es necesario que, para que el Sistema pueda rendir cuentas, que cuente con dichos indicadores. No obstante, es debatible el mecanismo que mejor consiga dichos fines. Porque realmente, deben ser una serie de herramientas que:

  1. Consigan evaluar si debe crearse un Programa Presupuestario u otro clasificador del gasto. Lo que permitirá cumplir tres objetivos: a) Rastrear el gasto destinado al combate de la corrupción; b) tener metas, objetivos e indicadores de resultados de dicho gasto; y, c) evaluar las asignaciones futuras a las instituciones así como su desempeño.
  2. Tengan indicadores de resultados claros. Es difícil evaluar qué se espera en cuanto a los indicadores de corrupción. Esto, porque si no hubieran servidores públicos sancionados ni denunciados puede significar dos cosas: a) que ya no existe la corrupción en México; o, b) que el país no tiene incentivos de denuncias así como tampoco mecanismos de sanción.
  3. Vigilen y controlen a las instituciones que combaten la corrupción. Tanto al gobierno federal como a nivel subnacional, se debe monitorear la implementación del sistema. Con ello, el rastreo de los recursos públicos hasta saber, quién y en qué gastó.

Con todo lo anterior detallado, deberíamos exigir a la SHCP un presupuesto transparente, así como la elaboración en conjunto de una metodología para la implementación de nuevos clasificadores del gasto. Con ello, impulsaremos unas finanzas públicas sostenibles y que rindan cuentas del mal que hoy merma el desarrollo del país[7].

Jonathan Jiménez Mendoza es Investigador en el área de Desarrollo Social y Económico en Ethos, Laboratorio de Políticas Públicas.

[1] Ver la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, artículo 42 inciso II: http://bit.ly/2c6MuWq

[2] Aquí se encuentra el Paquete Económico 2016:http://bit.ly/1UA37gK

[3] Para conocer las instituciones por grupo, ver:http://bit.ly/2c6zfXw

[4] Esto, porque el nivel máximo de descripción específica de los ejecutores del gasto es la Unidad Responsable (UR), esto quiere decir que, por ejemplo, para la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, una UR es Administración Portuaria Integral de Altamira pero, de acuerdo con el Directorio, ésta tiene un OIC el cual no puede rastrearse al no tener la especificación necesaria del nombre del ejecutor o de las categorías del gasto. Por ello, el monto de todos los OIC puede verse reducido.

[5] Dionisio Pérez-Jácome Friscione (2012), Presupuesto basado en resultados: Origen y aplicación en México, Ver en:http://bit.ly/2bOtvP4

[6] Definición de la Estructura Programática 2017:http://bit.ly/2bDGWos

[7] Ethos, Laboratorio de Políticas Públicas, impulsó una carta junto con el Colectivo por un Presupuesto Sostenible para establecer una mesa de diálogo con la SHCP y el Congreso y con ello, evaluar los mejores mecanismos para rastreo y evaluación de la eficiencia del gasto en el combate a la corrupción: http://bit.ly/2cE1W16

Publicado en: La Gaceta de Ciencia Política
Tema: Finanzas Públicas / Anticorrupción y Transparencia 

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