I.

Introducción 

El tabaquismo es una de las principales causas de morbilidad y mortalidad evitable en el mundo. Sus efectos ocasionan daños graves a la salud de las personas alrededor del mundo, generando a su vez un impacto negativo en la economía por los elevados costos en salud pública (WHO, 2008). Estos últimos van desde los relacionados con el tratamiento de las enfermedades asociadas con el tabaco hasta los costos asociados con las muertes prematuras y la discapacidad vinculada con el tabaquismo y la pérdida de productividad (Drope, Schluger, Cahn et al., 2018). 

Los efectos que el tabaco produce en el ser humano y el medio ambiente han sido ampliamente estudiados, pero aún así prevalecen enormes cifras de fumadores y consumidores de productos del tabaco en el mundo. A nivel global, hay una prevalencia de  942 millones de hombres y 175 millones de mujeres de 15 años de edad en adelante que son fumadores (Drope, Schluger, Cahn et al., 2018, p.20). De acuerdo a los más recientes resultados de la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco (ENCODAT 2016-2017), 14.9 millones de mexicanos son fumadores, de los cuales 3.8 millones son mujeres y 11.1 millones son hombres (INPRFM, INSP, CONADIC y Secretaría de Salud, 2017, p. 49).

El Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT OMS OMS) es un tratado internacional del cual México fue de los primeros firmantes el 12 de agosto de 2003, ratificando su firma el 28 de mayo de 2004 (OPS/OMS, 2009). Por lo tanto, es legalmente vinculante y cuenta con guías de implementación de sus componentes —principios, protocolos y directrices— para lograr proteger “a las generaciones presentes y futuras contra las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco” (CMCT OMS OMS, 2008, p.5), por medio de políticas de salud pública, las cuales buscan reducir de manera continua y sustancial la prevalencia del consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco. 

Desafortunadamente, a casi 20 años que el CMCT OMS abrió su firma a los Estados Miembros, la situación del control de tabaco en México no ha logrado alcanzar el punto óptimo que la este convenio recomienda. Además, la reciente inclusión de nuevos dispositivos electrónicos como alternativas “de riesgo reducido” al cigarro convencional y la coyuntura por la pandemia de COVID-19 han complejizado el debate (Ochoa, Núñez Guadarrama, Ochoa et al., 2020).

Si bien la industria tabacalera (IT) emplea diversas tácticas desde distintos frentes para imponer sus intereses comerciales sobre la salud pública, el deficiente marco jurídico en México ha propiciado que algunas de estas acciones proliferen. El presente documento es el resultado de una serie de investigaciones que exponen las principales tácticas de interferencia indebida que la IT realiza en México para evitar la implementación de las medidas de control en los siguientes temas generales: 

    1. Nuevos dispositivos electrónicos para el consumo de tabaco y nicotina. A pesar del decreto de prohibición en la importación de este tipo de productos alternativos al cigarro convencional, estos están siendo comercializados, siendo la pandemia de COVID-19 y los confinamientos catalizadores que han facilitado las ventas en línea. Asimismo, el debate se ha polarizado, pues mientras unos actores preferirían que se mantuviese prohibida su comercialización, venta, promoción y publicidad, otros actores —incluyendo a organizaciones de la sociedad civil con vínculos a la industria del tabaco y de la nicotina— exigen la remoción del decreto de prohibición y que exista una regulación específica.
    2. Espacios libres de humo de tabaco. El CMCT OMS establece que para proteger a las personas del humo del tabaco de segunda mano —el cual se ha demostrado nocivo para los no fumadores—, no hay que permitir el fumar en espacios cerrados: “lugares de trabajo interiores, medios de transporte público, lugares públicos cerrados y, según proceda, otros lugares públicos” (CMCT OMS OMS, 2005, p. 9). Sin embargo, a casi 13 años de la publicación de la Ley General para el Control de Tabaco (LGCT), aún faltan estados de la república por adoptar esta medida dentro de sus regulaciones estatales, pues intereses comerciales se han antepuesto a la salud pública. Asimismo, el artículo 27 de la misma LGCT deja abierta la posibilidad de la existencia de “espacios interiores aislados que dispongan de mecanismos que eviten el traslado de partículas hacia los espacios 100% libres de humo de tabaco y que no sea paso obligado para los no fumadores” (Congreso de la Unión, 2008), así como espacios al aire libre que permitan fumar. La pandemia de COVID-19 y la necesidad de restaurantes y bares de servir en espacios al aire libre han puesto en jaque a esta última condición para las áreas de fumadores, especialmente por la hipótesis de transmisión del SARS-CoV-2 por medio de las gotículas de saliva que se exhalan junto con el humo del tabaco.
  • Impuestos. Los impuestos son una de las medidas más efectivas para desincentivar el consumo de tabaco, sobre todo entre los grupos vulnerables de la población. Para que esta medida tenga los resultados esperados no sólo de cesación sino también de recaudación fiscal para solventar los costos en salud pública generados por el tabaquismo, se ha recomendado que en México el impuesto total —Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS) más Impuesto al Valor Agregado (IVA)— alcance el 75% del precio final de una cajetilla (Waters, Ross, Sáenz de Miera et al., 2012). Sin embargo y a pesar del ajuste a la inflación realizado a inicios de 2020 que llevaba 10 años pendiente, el impuesto total a penas suma 68.4% (Saldaña & Melgoza, 2020).

A partir de la identificación de las principales tácticas llevadas a cabo por la IT en el contexto mexicano, se trabajaron una serie de recomendaciones para blindar los procesos de desarrollo e implementación de políticas públicas en control de tabaco. Dichas recomendaciones están basadas tanto en el marco normativo de México como en los principios y directrices del artículo 5, fracción 3, del CMCT OMS. Este último hace alusión a la identificación y regulación de conflictos de interés, así como al establecimiento de mecanismos que transparenten las relaciones entre la IT y los tomadores de decisiones.

Se presenta un análisis de las principales tácticas por grupo —presentando ejemplos claros de cada una, los cuales derivan de las investigaciones periodísticas, mesas redondas y entrevistas con expertos en control de tabaco—, aunado a recomendaciones específicas para las tácticas identificadas. La meta es dar a conocer las vulnerabilidades del marco jurídico mexicano con la finalidad de disminuir las brechas hacia la implementación del CMCT OMS.

II.

Metodología

2.1 Periodismo de investigación

Se realizó una serie de investigaciones periodísticas con el objetivo de exhibir las estrategias de la IT para evitar la implementación de políticas efectivas para el control del tabaco.

En total se realizaron y publicaron en diversos medios de comunicación aliados cinco reportajes sobre nuevos productos de tabaco, COVID-19, impuestos, espacios libres de humo de tabaco y asociaciones civiles a favor del vapeo.

Haz click en las imágenes para leer los reportajes

Sergio Rincón describe cómo la IT ha orquestado campañas de promoción de los nuevos dispositivos por medio del uso de influencers y otras celebridades con gran presencia en redes sociales (especialmente entre jóvenes). Para lograrlo, la investigación sugiere que la IT se ha aprovechado de huecos legales y omisiones en las legislaciones de control de tabaco para mandar el mensaje que estos son productos “de riesgo reducido”, a pesar de que no hay evidencias científicas contundentes que apoyen esa aseveración.

El primer reportaje enfocado en el contexto de la pandemia de COVID-19. Sergio Rincón y Alejandro Melgoza exploran cómo —a pesar del riesgo incrementado que, por una parte, el tabaquismo supone para el desarrollo de complicaciones al enfermar de COVID-19 y, por otra parte, que la transmisión del virus por medio del humo podría conllevar— la IT ha aprovechado el momentum del comercio electrónico durante los confinamientos para promocionar sus nuevos productos, incurriendo así en faltas a la legislación mexicana y al CMCT OMS. 

El segundo reportaje que toca el tema de la pandemia de COVID-19. En él, Sergio Rincón y Alejandro Melgoza hacen una exploración del estado de la prohibición de fumar en espacios al aire libre en restaurantes y bares en la Ciudad de México, que anteriormente estaban designados para fumadores. Asimismo, este reportaje hace un análisis retrospectivo sobre la ambigua y desigual regulación de espacios libres de humo de tabaco por parte de la LGCT, la cual ha inclumplido con lo estipulado en el CMCT OMS.

Los impuestos al cigarro son una de las medidas más efectivas para desincentivar su consumo. Sin embargo, el impuesto en México continúa por debajo del 75% del precio de una cajetilla, mínimo indispensable recomendado por la OMS. Nantzin Saldaña y Alejandro Melgoza hacen un análisis exhaustivo de los acontecimientos clave de los últimos 10 años que han conllevado a que el impuesto al tabaco en México incumpla con esta recomendación, desentrañando una serie de acciones que la IT puso en marcha desde la firma y ratificación del CMCT OMS para frenar el incremento.

En este último reportaje, Nantzin Saldaña y Sergio Rincón exponen las relaciones entre organizaciones de la sociedad civil que promueven el uso de vapeadores y cigarros electrónicos como alternativa al cigarro convencional y la IT. La investigación hace hincapié en la presencia de conflictos de interés entre miembros de estas organizaciones y una intrincada red de científicos, periodistas, centros de investigación y medios de comunicación, los cuales han recibido financiamiento —directa o indirectamente— por parte de la industria del tabaco y la nicotina para posicionar sus productos “de riesgo reducido” en la opinión pública.

2.2 Identificar mejoras en las normas actuales para fomentar la transparencia y rendición de cuentas en las interacciones entre la industria y gobierno

A partir de las investigaciones periodísticas, se elaboró una matriz para sistematizar las diferentes estrategias de interferencia indebida documentadas en éstos. 

Para cada táctica identificada, desarrollamos la posible recomendación basada en las “Directrices para la aplicación del párrafo 3 del artículo 5 del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco sobre la protección de las políticas de salud pública relativas al control del tabaco contra los intereses comerciales y otros intereses creados de la industria tabacalera”. De igual manera y para complementar las recomendaciones, se utilizaron otras directrices del CMCT OMS, las legislaciones actuales en materia de control de tabaco y de salud, de protección al consumidor y de sanciones administrativas, así como reglamentos internos del Congreso de la Unión y protocolos de actuación para personas funcionarias públicas.

Posteriormente, se realizaron entrevistas y dos mesas redondas con expertos en control de tabaco en México para fortalecer dichas recomendaciones:

III.

Acciones de interferencia de la IT

3.1 CMCT OMS

Con el objetivo de proteger a las generaciones presentes y futuras de las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco, se elaboró el CMCT OMS, como el primer tratado internacional de salud negociado bajo los auspicios de la Organización Mundial de la Salud (OMS). El CMCT OMS presenta una propuesta que funciona como una respuesta a los diversos factores que favorecen la epidemia de tabaquismo. Tiene como principios la importancia de la información sobre las consecuencias sanitarias, la naturaleza adictiva y la amenaza mortal del consumo de tabaco, así como la necesidad de un compromiso político para establecer y respaldar las medidas para la implementación del mismo (CMCT OMS OMS, 2005).

De la mano de la CMCT OMS, el paquete MPOWER (por su acrónimo en inglés) propone seis políticas públicas que ya han sido probadas para ayudar en reducir la prevalencia del consumo de tabaco, previniendo millones de muertes anuales asociadas. 

Dichas políticas son:

  1. (M)onitor: Vigilar el consumo de tabaco y las políticas de prevención;
  2. (P)rotect: Proteger a las personas del humo del tabaco;
  3. (O)ffer: Ofrecer ayuda para dejar de fumar;
  4. (W)arn: Advertir sobre los peligros del tabaco;
  5. (E)nforce: Reforzar las prohibiciones de la publicidad, promoción y patrocinio del tabaco;
  6. (R)aise: Aumentar los impuestos sobre el tabaco (WHO, 2008)

3.2 Artículo 5.3 del CMCT OMS

El CMCT OMS abrió su firma en el 2003. México fue de los primeros países en firmar y ratificar su firma, pero desde un inicio ha incumplido con el tratado porque no ha puesto en marcha la totalidad y de manera cabal las medidas para el control, la reducción de consumo y protección a las personas del tabaco (Ochoa, Núñez Guadarrama, Ochoa et al., 2020). 

Parte del incumplimiento de las medidas del CMCT OMS se debe a la labor de la IT, la cual evita que se ejecuten por completo los apartados del mismo. La IT lleva a cabo actividades que se tienen identificadas en la literatura disponible sobre control de tabaco. Es por esta razón que dentro del Convenio queda establecida la importancia de sensibilizar sobre y evitar estas acciones por parte de la IT. Esto se encuentra estipulado en el Artículo 5, inciso 3, el cual indica quea la hora de establecer y aplicar sus políticas de salud pública relativas al control del tabaco, las Partes actuarán de una manera que proteja dichas políticas contra los intereses comerciales y otros intereses creados de la industria tabacalera, de conformidad con la legislación nacional” (OMS, 2015, p. 7).

Uno de los aspectos más importantes para el control del tabaco es hacer frente a los intereses de la IT. Para poder generar políticas públicas sólidas es necesario tener tanto procesos legislativos como actuaciones de los poderes ejecutivo y judicial libres del conflicto de interés, lo que implica impedir que la IT tenga incidencia política en la legislación y regulación del control del tabaco. En este sentido, el artículo 5.3 establece una serie de principios, directrices y recomendaciones con el objetivo de “ayudar a las Partes a cumplir sus obligaciones legales(OMS, 2008, p. 2) respecto al control del tabaco.

Para poder entender la lógica detrás del artículo 5.3, se deben analizar los cuatro principios rectores:

  1. El primero hace referencia a que Existe un conflicto fundamental e irreconciliable entre los intereses de la industria tabacalera y los intereses de las políticas de salud pública (OMS, 2008, p. 2), pues la IT produce y promueve un producto que es adictivo y tiene impactos en la salud pública e inclusive en la pobreza. Así, su interés primordial es el económico y el de preservar las condiciones de venta de su producto. En cambio, el interés de la salud pública es el de reducir las mortalidades y morbilidades asociadas a su consumo, así como la eliminación de factores que lo propician, como la publicidad de estos productos, por mencionar un ejemplo.
  2. En el segundo principio se establece que Al tratar con la industria tabacalera o quienes trabajan para promover sus intereses, las Partes deberían ser responsables y transparentes (OMS, 2008, p. 3); justamente por el conflicto irreconciliable que se señaló en el principio anterior, la transparencia permite a la sociedad civil y a otros actores vigilar los procesos sobre el control del tabaco, lo que conlleva descubrir y atacar conflictos de interés.
  3. El siguiente principio también va en esa dirección, pues indica que Las Partes deberían exigir a la industria tabacalera y quienes trabajan para promover sus intereses que funcionen y actúen de manera responsable y transparente (OMS, 2008, p. 3). Un ejemplo de la información que es útil para una aplicación efectiva de las directrices podría ser aquella que menciona quiénes son los proveedores y principales socios de la IT, así como sobre sus procesos internos relacionados con acciones que potencialmente podrían desencadenar una interferencia indebida, como pueden ser donaciones fiscales, contrataciones de agencias de relaciones públicas y de grupos de presión, entre otros.
  4. Por último, debido a que sus productos son letales, no se deberían conceder incentivos a la industria tabacalera para que establezcan o lleven a cabo sus negocios (OMS, 2008, p. 3), justamente porque este trato preferencial estaría en conflicto con una política orientada al control del tabaco.

De estos principios rectores, los que están más relacionados con el tema de transparencia son el segundo y el tercero, pues implican una interacción entre las Partes de forma responsable. No obstante, el primer y cuarto principio también se vinculan implícitamente a la transparencia, porque requieren hacer público el conflicto y todo lo que emane de él.

Aunado a ello, existen cuatro principales medidas dentro de las directrices que abordan el tema de transparencia:

  • La primera consiste en Concientizar sobre la naturaleza adictiva y perjudicial de los productos de tabaco y sobre la interferencia de la industria tabacalera en las políticas de control del tabaco de las Partes” (OMS, 2008, p.3). Una de las razones es que la IT utiliza a diversos actores, tales como cabilderos o “grupos fachada”, para promover sus intereses de forma abierta o encubierta (1.2).
  • La segunda relacionada consiste en Rechazar alianzas y los acuerdos que no sean vinculantes o de obligado cumplimiento con la industria tabacalera. (OMS, 2008, p.3) Dentro de esta medida las dos recomendaciones específicas que pueden estar relacionadas con la actividad del cabildeo son la 3.3 y 3.4, las cuales hacen referencia a que las Partes no deben aceptar ofertas o propuestas de legislación y/o códigos de conducta redactadas por la IT o en colaboración con ella.
  • La tercera indica Evitar conflictos de intereses para los funcionarios y empleados públicos (OMS, 2008, p.3). Las recomendaciones 4.1, 4.2, 4.5, 4.6 y 4.10 hacen referencia a: 
    • la divulgación y gestión de conflicto de intereses; el establecimiento de códigos de conducta para personas funcionarias públicas, 
    • transparencia respecto a las actividades ocupacionales presentes o pasadas con la IT, 
    • declaración y desprendimiento de los intereses de la IT por parte de dichas personas, y 
    • la prohibición de que éstas acepten regalos, servicios, pagos, entre otros, que provengan de la IT.
  • La última consiste en Exigir que la información proporcionada por la industria tabacalera sea transparente y precisa.” (OMS, 2008, p.3) Las recomendaciones 5.2, 5.3 y 5.4 en esta medida hacen referencia a que se exija información puntual a la IT sobre las actividades relacionadas con el tabaco y el registro de entidades relacionadas con la industria. Por otra parte, también se recomienda la aplicación de sanciones en caso de proveer información falsa y engañosa. Estas recomendaciones son muy importantes porque en ellas también se incluyen a los grupos de presión, como lo pueden ser los cabilderos.

En suma, el artículo 5.3 aporta una serie de recomendaciones específicas para proteger los procesos legislativos y regulatorios de los intereses de la industria. Asimismo, para aplicar las políticas en salud pública relacionadas con el control de tabaco, es necesario identificar las acciones de interferencia que realiza la IT, pues el artículo 5.3 plantea una serie de lineamientos que pueden ser aplicables sobre dichas tácticas. 

La OMS indica que las principales acciones que lleva la IT a cabo son:

  • Conspirar para sabotear los procesos políticos y legislativos
  • Exagerar la importancia económica de la industria
  • Manipular la opinión pública para generar la apariencia de respetabilidad
  • Fingir el apoyo a través de grupos de fachada
  • Desacreditar la evidencia científica demostrada
  • Intimidar a los gobiernos con litigios o con la amenaza de litigios (Luiza da Costa, Aguinaga Bialous & Aguinaga Bialous, 2012; OMS/OPS, 2012, p.3)

Estas acciones, a su vez, se encuentran divididas en diferentes tácticas que se presentan a continuación:

Tabla 1. Visión general de las tácticas más comúnmente documentadas de la industria del tabaco por interferir en el control del tabaco (Fuente: Luiza da Costa, Aguinaga Bialous & Aguinaga Bialous, 2012)

Táctica Objetivo
ConsultoríaReclutar a expertos independientes para criticar las medidas de control de tabaco
Responsabilidad socialCrear la ilusión de que la industria de tabaco ha cambiado, alianzas con organizaciones de salud y otros intereses
Crear alianzas y grupos de apoyoMovilizar o crear la impresión de movilización de grupos de agricultores, vendedores, turismo y otros para intervenir en la legislación
Financiar investigaciones y universidadesCrear duda acerca de la evidencia de los efectos del uso del tabaco
Recolección de informaciónMonitorear a los oponentes para anticipar futuros retos
Tratados internacionales y otros instrumentosUsar los acuerdos de comercio para forzar la entrada a mercados cerrados
IntimidaciónUsar el poder legal y económico para acosar e intimidar a grupos que apoyan el control a tabaco

Continuación Tabla 1.

Articulación de manufactura y acuerdos de licenciaUnirse con grandes monopolios para presionar gobiernos
LitigaciónUtilizar la vía legal para intimidar a los oponentes del control de tabaco a partir de acciones judiciales
CabildeoHacer tratos e influir en los procesos de las políticas
FilantropíaComprar amigos y grupos respetables como artistas, deportistas, humanitarios y culturales
Financiamiento políticoUsar contribuciones de campañas para ganar votos y favores de políticos
Pre-emptionAnular políticas locales o estatales desde poderes más altos
Programas de prevención de tabaco a jóvenes y educación para expendedorApoyar esfuerzos para prevenir que los jóvenes fumen y presentar el fumar como una decisión de adultos
Relaciones públicasCambiar la opinión pública usando los medios para promover la posición favorable de la industria
Grupos de derechos de fumadoresCrear grupos para el público
ContrabandoPara socavar los impuestos, mercado y comercio
Acuerdos voluntarios con los gobiernosEvitar medidas regulatorias ya sea promoviendo regulaciones voluntarias en vez de legislación o redactando y distribuyendo proyectos de legislación favorables a la IT (OMS/OPS, 2012).

3.3 Propuesta de clasificación de tácticas

El estudio de las tácticas de interferencia por parte de la IT en México es de alta relevancia dado el contexto nacional. Por un lado, la fuerte crisis en materia de salud relacionada al tabaquismo —con sus graves costos humanos y económicos— nos obliga a atender este problema de forma urgente. 

Por otro lado, la problemática sobre la corrupción es una condición que exacerba las debilidades del Estado Mexicano frente a la influencia de la IT. De acuerdo al Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales (CNGSPSPE 2020), durante 2019 se iniciaron 51,833 investigaciones por la presunta responsabilidad de faltas administrativas, de las cuales 45.2% fueron por queja y/o denuncia. Del total de estas investigaciones, 3,936 procedimientos de responsabilidad administrativa fueron iniciados, mientras que 4,133 fueron concluidos, y únicamente recibieron sanciones 2,288 personas funcionarias públicas (INEGI, 2020).

A continuación, proponemos una clasificación sobre las tácticas de interferencia por parte de la IT, adaptadas al contexto mexicano. Esto con el objetivo de caracterizar sus dinámicas en lo social, lo político y lo económico.

Tabla 2. Propuesta de clasificación de tácticas de interferencia de la IT

GRUPO 1: CAPTURA REGULATORIA

Trabajo directo dentro del gobierno para influir en la política pública. No implica una confrontación sino una compra: colaboración, corrupción e influyentismo.

Cabildeo
Financiamiento político
Acuerdos voluntarios con los gobiernos

Continuación Tabla 2.

GRUPO 2: OPINIÓN PÚBLICA

Tácticas empleadas por la IT para generar una buena apariencia e influenciar a la opinión pública a través del discurso, con prácticas que van desde la promoción de difusión de información falsa, hasta la apelación de derechos (de los fumadores, por ejemplo). Incluye la búsqueda de aliados “externos a la IT” que ejerzan presión social y política. La presión es política pero indirecta, a través de la base social.

2.1 Propaganda a favor de la industria

Buscar una buena imagen y que, por esa razón, no haya justificación para atacarlos. En este tipo de argumentos pueden entrar aspectos ideológicos (1. Libre Mercado; 2. Libre determinación de los fumadores), así como una imagen de empresa socialmente responsable que busca resarcir daños.

Responsabilidad social 
Filantropía
Programas de prevención de tabaco a jóvenes y educación para expendedor*
Relaciones públicas
Grupos de derechos de fumadores*
Crear alianzas y grupos de apoyo
2.2 Propaganda negativa al control de tabaco

Busca desprestigiar, criticar o atacar las iniciativas o movimientos a favor del control del tabaco.

Consultoría
Financiar investigaciones y universidades
Grupos de derechos de fumadores*
Crear alianzas y grupos de apoyo
Contrabando

Continuación Tabla 2. 

GRUPO 3: CONFRONTACIÓN

Golpeo directo por parte de la IT, desde la presión institucional, económica, política y legal, hasta las amenazas contra personas funcionarias públicas. 

Intimidación
Litigación
Tratados internacionales y otros instrumentos
Pre-emption
Articulación de manufactura y acuerdos de licencia

Nota: 

  • La tácticas marcadas con asterisco (*) son inherentes a la interferencia de la IT. 
  • “Recolección de información” (no incluida en ninguno de los tres grupos) puede considerarse como básica para llevar a cabo cualquiera de las acciones en los grupos anteriores.

A partir de los tres grupos de tácticas propuestos hemos desglosado el análisis de la información derivada de la investigación, así como las recomendaciones para fortalecer la transparencia en las acciones de la IT y sus interacciones con los tomadores de decisiones.

IV.

Captura regulatoria

4.1 Contexto 

Tan solo un par de meses después de la ratificación de la firma de México en el CMCT OMS, se publicó y entró en vigor el decreto de condonación de impuestos especiales (IEPS) y al Valor Agregado (IVA) a cambio de que las tabacaleras patrocinaran el Fondo de Gastos Catastróficos para el naciente Seguro Popular: el infame acuerdo “un peso por cajetilla”. Con ello, México incumplió con el compromiso de mantener a las tabacaleras al margen de sus políticas de salud y tabaco que el CMCT OMS establece. 

Este pacto se atribuyó al entonces secretario de Salud y actual presidente (rector) de la Universidad de Miami, Julio Frenk, y al primer regulador de Cofepris, Ernesto Enríquez Rubio, quien en 2018 fue nombrado secretario de Gestión Social del CEN del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Sin embargo, en 2010 una investigación del Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación (ICIJ) reveló que fueron los propios directivos tabacaleros quienes lo diseñaron, por lo que se incurrió en un acuerdo voluntario con el gobierno (Saldaña & Melgoza, 2020).

Posteriormente, en 2005 el entonces diputado Miguel Ángel Toscano acusó que un grupo de cabilderos buscó sobornar a legisladores en favor de la industria del tabaco, sobre todo con viajes a Europa. Dicho acontecimiento impulsó a la Cámara de Diputados tomar acciones y regular el cabildeo. Se impusieron reglas de operación al interior de la misma: medidas sobre el registro y entrega de informes trimestrales de actividades. Entre estas acciones se incluyeron modificaciones al reglamento interno de la Cámara, con el que se prohíbe que legisladores puedan recibir aportaciones o dádivas por parte de los cabilderos (Jiménez, 2017). 

Un último caso de interferencias da la IT sobre el proceso legislativo es el de Yeidckol Polevnsky (ex-dirigente de Morena), cuya hija —Shirley Almaguer— ha trabajado para la tabacalera British American Tobacco (BAT), desempeñándose en diversos puestos, desde directora de relaciones públicas hasta gerente de asuntos regulatorios. A la par, Almaguer encabezó el Comité de Combate a la Ilegalidad de Canacintra, en 2014, y en la actualidad se desempeña como líder del sector Alimentos, Bebidas y Tabaco y vicepresidenta de Relaciones Públicas a nivel nacional (Saldaña & Melgoza, 2020). 

Por su parte, a Polevnsky se le ha denunciado en algunas ocasiones por haber actuado a favor de los intereses de la IT y a pesar de esta evidente cercanía personal con la industria, Polevnsky se ha negado a declarar conflicto de interés alguno (Cruz Martínez, 2012; Ochoa, Núñez Guadarrama, Sosa  et al., 2015; Saldaña & Melgoza, 2020).

A pesar del precedente que se sentó a partir de las denuncias de Miguel Ángel Toscano en 2005, los registros en el Padrón de Cabilderos y los lineamientos establecidos en los reglamentos internos establecidos en 2010 sólo son aplicables en el espacio físico legislativo, es decir, dentro de las Cámara de Diputados y de Senadores, dejando fuera cualquier actividad extramuros (Saldaña & Melgoza, 2020). 

A la fecha tampoco existe una agencia reguladora de las estrategias del cabildeo y del conflicto de interés, fuera de una Mesa Directiva que ha fallado en hacer cumplir cabalmente dichos lineamientos (Torres, 2018).

Hay que recordar que el cabildeo legislativo es una actividad profesional que —bien regulada— puede llegar a contribuir a un debate informado y a la toma de decisiones en política pública basada en evidencia y en favor del interés general de la sociedad. Sin embargo, derivado del CMCT OMS, el cual tiene fuerza de ley en México, existe una distinción sobre las interacciones “necesarias” e “innecesarias” en el tema de control de tabaco, y una prohibición de realizar éstas últimas. Teniendo en cuenta esto, el cabildeo legislativo debería quedar acotado a otros temas e industrias cuyos intereses no tengan un conflicto “irreconciliable” con la salud pública.

Desafortunadamente, la falta de legislación y regulación adecuada sobre el cabildeo, en y desde el Congreso mexicano, no ha permitido aterrizar y detallar las directrices del CMCT OMS. Por lo tanto, esto pone en riesgo a los procesos y toma de decisiones en los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial porque crea espacios y vacíos regulatorios aprovechados por las industrias para favorecer sus intereses comerciales. Esto ha dado como resultado el debilitamiento de las acciones gubernamentales en pos de la salud de la población, incluidas aquellas referentes al control del tabaco. 

Asimismo, en las instituciones de salud pública mexicanas no existe un mismo estándar regulatorio sobre el cabildeo. Esto ha generado un control deficiente sobre los procesos regulatorios sanitarios relacionados con el control de tabaco, y han permitido que las políticas para el control del tabaco no se implementen cabalmente, favoreciendo ampliamente los intereses de la industria. Sin embargo, existe una institución de salud federal que ha venido trabajando en los últimos meses una regulación más adecuada para evitar la interferencia de la IT en la toma de decisiones: la CONADIC. Más adelante, detallaremos las bondades del instrumento de regulación propuesto por esta institución.

4.2 Recomendaciones

Partiendo del entendido de que por años la IT ha actuado con la intención de evitar que los gobiernos y la OMS logren aplicar adecuadamente políticas de salud pública encaminadas a combatir la epidemia de tabaquismo (OMS, 2008), se deben de tratar con cautela y transparencia las acciones de la industria con el gobierno. Una regulación apropiada de las tácticas de captura regulatoria —sobre todo el cabildeo, una de las más empleadas dentro del contexto político mexicano— que esté basada en las directrices del artículo 5.3 del CMCT OMS supone una ventana de oportunidad para fortalecer la transparencia de las decisiones que se toman con respecto al control del tabaco en todos los niveles de gobierno, incluyendo a los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

De acuerdo al apartado 2.1, “las Partes deberían interactuar con la industria tabacalera únicamente cuando y en la medida que sea estrictamente necesaria para hacer posible una regulación eficaz de la industria tabacalera y los productos de tabaco” (OMS, 2008, p. 5). Esto quiere decir que los legisladores no tendrían que reunirse con la IT para consultar iniciativas de leyes para regular al tabaco y su industria. Únicamente podrían reunirse las personas funcionarias públicas con la IT para informar sobre la regulación a la que la industria está sometida, siempre y cuando la reunión se realice acatando las medidas de transparencia enlistadas a continuación. En este punto, los temas a discutir con la IT deben de ser tratados desde los principios y prioridades de salud pública, así como definir muy claramente los conceptos de “interacción entre las Partes y la IT”, “interacción necesaria”  y “conflicto de interés” (OPS, 2013). 

Para fines de este documento, Ethos Laboratorio de Políticas sugiere la siguiente definición de “conflicto de interés”:

Un conflicto de interés es la contraposición entre dos valores, la cual puede causar una afectación en el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de una persona u organización. En el caso de los funcionarios públicos, la contraposición de valores se da entre su deber y lealtad pública y por otro lado, sus intereses personales o privados. En el caso de un ente privado, su conflicto de interés contrapone su deber a un valor personal o laboral, con un valor de la sociedad o bien público, como la salud pública.  Tanto las organizaciones públicas como privadas, y las personas que los representan, tienen intereses personales, familiares, económicos o de negocios —incluyendo el desempeño profesional previo, actual o posterior de la persona en conflicto o sus familiares o personas cercanas— que podrían influir indebidamente en el desempeño imparcial y objetivo de sus funciones. (OECD, 2021, p.6; Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2016, p. 2; Ethos Laboratorio de Políticas Públicas, 2020 )

Por ello, es necesario asegurar que las interacciones entre los funcionarios públicos y la IT se realicen de modo transparente y, en la medida de lo posible, estar acompañadas de audiencias públicas posteriores, así como hacer públicas sus actas; esto con el fin de evitar la negociación “escondida” entre personas funcionarias públicas y la IT. 

Cabe recalcar que las recomendaciones siguientes no parten de cero, pues ya se cuenta con legislación, reglamentos, protocolos y otras herramientas, así como instancias (p.e. la Secretaría de la Función Pública) que se encargan de su implementación. El problema que expertos en control de tabaco han identificado es la dispersión, falta de uniformidad, y ambigüedad de dichas regulaciones, además de que en el sector público existe una falta de conocimiento de los funcionarios públicos, personal de administración de justicia y legisladores, respecto del conflicto irreconciliable entre la IT y la salud pública.

  • CAPTURA REGULATORIA
TÁCTICARECOMENDACIÓN(ES)DIRECTRICES LEGALES
CabildeoCabildeo extramuros (agencias sanitarias, poder Ejecutivo y Judicial)

  • Se recomienda homologar el Protocolo de Actuación para Funcionarios Públicos, desarrollado por la CONADIC, asegurando definir claramente cuáles son “interacciones necesarias”, pasos a seguir en caso de una “interacción innecesaria” y establecer parámetros para evaluar e identificar la evidencia que se presenta por parte de la IT para sus procesos.

Cabildeo Legislativo:

  • Autoridad reguladora. Definir un órgano independiente que fungirá como autoridad. Debe incorporar un protocolo de actuación (se recomienda que sea el Protocolo de Actuación para Funcionarios Públicos desarrollado por CONADIC) y no sólo vigilará el cumplimiento de las regulaciones del cabildeo legislativo en ambas Cámaras, sino que también contará con atribuciones legales, presupuesto y personal capacitado para aplicar sanciones y multas. Asimismo, esta autoridad tendrá la responsabilidad de verificar, concentrar, procesar y hacer pública la siguiente información: 
    • Padrones de cabilderos. La autoridad se encargará de verificar la información sobre el cliente y temas correspondientes.
    • Publicidad de la información. Registro y publicación sobre montos de gastos e inversiones por concepto de gestiones en cabildeo, interacciones, reuniones y comunicaciones con personal de las Cámaras. 
  • Conflictos de interés. Las declaraciones de interés de los legisladores deben ser obligatorias y públicas a través de la Plataforma Nacional Digital del Sistema Nacional Anticorrupción, pero también es necesario que la definición de “conflicto de interés” no se limite a los ámbitos personales, familiares o de negocios, como lo establece la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Se recomienda emplear la definición antes establecida en este documento. 

Asimismo, la autoridad debe obligar a los legisladores a abstenerse de votar sobre temas relacionados con su declaración de interés. Finalmente, los legisladores deben quedar inhabilitados para ejercer labores de cabildeo durante un “periodo de enfriamiento” entre el fin de su cargo y su siguiente paso profesional. 

  • Sanciones. Establecer mecanismos regulatorios de aplicación de sanciones administrativas —con carácter público— para todos los involucrados en la falta, incumplimiento u omisión a la regulación (legisladores, personal de las Cámaras y cabilderos). A su vez, ello conlleva a la definición de mecanismos de denuncia que protejan la identidad del denunciante.
    • Otros temas: 
  • Disposiciones legales en materia ética tanto para cabilderos como para personal de Cámaras
      • Incluir como sujetos obligados de regulación a: asesores particulares y secretarios técnicos (de Comisiones Legislativas, particularmente), pues los mecanismos regulatorios deben aplicarse a todos los involucrados en el proceso.
    • Obligación de que en Parlamento Abierto se garantice la participación de al menos tres organizaciones de la sociedad civil sin conflictos de interés (de conformidad con la definición sugerida en este documento) sobre el tema a tratar. 
    • Con el fin de evitar huecos normativos que puedan ser aprovechados por la IT y mermar la transparencia, homologar para ambas Cámaras:
      • Formatos del Padrón de cabilderos
      • Informes y obligaciones legales

(Ethos Laboratorio de Políticas Públicas, 2020)

La Ley General de Responsabilidades Administrativas y el marco del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) establecen los principios y directrices fundamentales que deberán observar los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones.

Uno de los mandatos de ley es que los entes públicos formulen sus códigos que promuevan la actuación ética y responsable de las personas servidoras públicas bajo los lineamientos establecidos por la Secretaría Ejecutiva del SNA.

En la esfera del Ejecutivo, las dependencias y entidades han formulado sus códigos de ética y de conducta conforme a los lineamientos emitidos por las instancias correspondientes. 

En 2019 se publicó el Código de Ética de las personas servidoras públicas del Gobierno Federal, y con la emisión de los Lineamientos Generales para la integración y funcionamiento de los Comités de Ética por parte de la Secretaría de la Función Pública.

Las Cámaras del Congreso de la Unión cuentan respectivamente con sus códigos de ética y de conducta, los cuales establecen de manera prescriptiva las conductas que deberán realizar o evitar sus miembros para no incurrir en conflicto de interés.

La regulación de la actividad del cabildeo se encuentra en un área gris, es decir, que no existe un cuerpo normativo que recopile todas las disposiciones que deberán observar tanto los sujetos pasivos como los sujetos activos del cabildeo.

A pesar de que las Cámaras del Congreso cuentan con un padrón de Cabilderos conforme al artículo 72 fracción XV de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y a sus reglamentos y los acuerdos adoptados por sus mesas directivas, este padrón no es un instrumento útil conforme a las mejores prácticas, toda vez que no se encuentra en un formato de datos abiertos. A través de las plataformas de transparencia existentes: la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT) y la Plataforma Digital Nacional (PDN) podrían transparentarse los padrones de cabilderos (esto ya se hace) y de particulares que gestionen intereses de empresas y corporaciones ante la autoridad pública para permitir, incluso, realizar un cruce de la información y determinar su influencia en la votación de las iniciativas legislativas (la PNT también presenta las listas de votaciones de las Cámaras). En Chile existe desde 2014 una Ley de Lobby y una plataforma de Lobby que reúne los registros de funcionarios públicos y gestores, y lleva un registro de viajes, donativos y audiencias que realicen las y los funcionarios en ejercicio de la función pública. 

No se cuenta con una definición unánime acerca de lo que se comprende dentro de la actividad del cabildeo (definiciones de Cámara de Diputados y Senado son diferentes), además, no existen reglas claras para el desempeño de esta actividad en lo sustancial.

La definición de conflicto de interés, la LGRA acota el mismo a la conducta de las y los servidores públicos, no establece una tipología de las conductas que pueden configurarse como tal, tampoco incluye prescripciones sobre los actos o gestiones de los particulares que pretendan influir en las decisiones de la autoridad pública.

Acuerdos voluntarios con los gobiernos
  • Autoridad reguladora: al tratarse de interacciones, principalmente con las autoridades de salud del poder ejecutivo (Secretaría de Salud, COFEPRIS, CONADIC, etc.), se recomienda definir aquellas actuaciones que se consideran “necesarias” e “innecesarias”, para que los funcionarios conozcan cuando deben y cuando no deben reunirse con la IT. Un listado claro de actividades/situaciones que se consideran “interacciones necesarias” para poder saber cuándo pueden comunicarse con la industria y cuándo no sería útil para los servidores públicos. Esto puede hacerse mediante la implementación de manuales, protocolos o guías de actuación. Para no limitar el alcance de la lista, deberá establecerse que no es exhaustiva de todos los casos. 
  • Además, concientizar a los órganos internos de control sobre la particularidad que tiene la IT frente a otras industrias, para entender por qué en estos casos las restricciones son más limitadas que con otras industrias. 
  • Finalmente, se recomienda hacer especificaciones puntuales sobre la evaluación de la evidencia con conflicto de intereses. La evidencia con conflicto de intereses no debería ser la base para la creación y la implementación de políticas públicas.
  • Sanciones: hacer vinculantes estos códigos de ética y poder sancionar a las autoridades que incumplan con el acuerdo.
Para evitar la colaboración y la influencia de la IT en los procesos y decisiones de las autoridades de los tres poderes por medio de acuerdos voluntarios con el sector público, y ante la falta de un código que compile todas las directrices legales en este tema, es necesario fortalecer los protocolos de actuación para funcionarios públicos en cada una de las autoridades regulatorias en materia de control de tabaco

Como se ha detallado anteriormente, CONADIC está trabajando un protocolo que debe ser un referente para las demás autoridades sanitarias. Mientras este protocolo es publicado, se deben fortalecer uno a uno los ya existentes. Por ejemplo, COFEPRIS cuenta con un código de conducta para sus funcionarios y “para toda persona que desarrolle alguna actividad dentro y fuera de las instalaciones de la Comisión Federal”. Se recomienda que el protocolo de COFEPRIS defina los tipos de interacciones, los  diagramas de árbol para la actuación de funcionarios, los temas relacionados con el control del tabaco, entre otros

En un punto jerárquico normativo superior, también se puede y debe refinar la legislación existente relacionada con el conflicto de interés. Por ejemplo, las directrices del artículo 7 de la LGRA señalan que los servidores públicos deberán “evitar y dar cuenta de los intereses que puedan entrar en conflicto con el desempeño responsable y objetivo de sus facultades y obligaciones”. Sin embargo, no precisa qué tipos de intereses se contraponen al ejercicio de su función. Esta definición debería incluir a los intereses económicos que pueden entrar en conflicto en el ejercicio de su función, así como la prohibición de llevar a cabo interacciones innecesarias con la industria en temas sensibles que afecten el interés general, incluidos aquellos relacionados con la protección a la salud pública, tal y como se ha propuesto en la definición del conflicto de interés presentada anteriormente en este documento.

Las declaraciones de intereses y evolución patrimonial (Declaración 3 de 3) son un instrumento para transparentar el desempeño de la función pública. Todas las personas servidoras públicas están obligadas a presentarla bajo protesta de decir verdad (artículo 32 LGRA) y actualizarla cuando consideren que pueden incurrir en un posible conflicto de interés. La redacción de esta disposición sugiere que la presentación de esta declaración es facultativa y discrecional, más no obligatoria, por lo cual la recomendación es que se haga explícita la obligatoriedad de su presentación por parte de las personas servidoras públicas en ejercicio de sus funciones

Financiamiento político
  • Transparentar las relaciones monetarias y de otros beneficios entre la IT (y/o sus aliados) y personas funcionarias públicas por medio de registros públicos.
  • Transparentar las relaciones monetarias y de otros beneficios entre la IT (y/o sus aliados) y candidatos y candidatas, partidos políticos y otras agrupaciones/movimientos partidistas.
  • Imponer sanciones administrativas a las partes que incurran en el financiamiento político de parte de la IT y/o sus aliados.
  • En el umbral de elecciones que renovarán las Cámaras, incrementar el costo político de incurrir en financiamiento político de parte de la IT (y/o sus aliados), señalándolos e invitando a la población a evitar darles su voto.
Las directrices del art. 7 de la LGRA señalan la obligación de las personas servidoras públicas de “separarse legalmente de los activos e intereses económicos que afecten de manera directa el ejercicio de sus responsabilidades en el servicio público y que constituyan conflicto de intereses, en forma previa a la asunción de cualquier empleo, cargo o comisión”.

La LGRA también prevé que las personas morales puedan ser sancionadas cuando los actos vinculados con faltas administrativas graves sean realizados por personas físicas que actúen a su nombre o representación de la persona moral y pretendan obtener mediante tales conductas beneficios para dicha persona moral.

En el marco del Sistema Nacional Anticorrupción, las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como los poderes Legislativo y Judicial emitieron sus lineamientos en materia de ética e integridad en el servicio público. En función de estos lineamientos se establecieron directrices y medidas que deberán observar las personas servidoras públicas en el ejercicio de sus funciones, los cuales están alineadas con los principios establecidos en la Constitución y en las leyes en materia de responsabilidades administrativas y anticorrupción. En estos lineamientos se establecen las funciones de los Comités de Ética y Prevención de Conflictos de Interés.

Los Comités de Ética y de Prevención de Conflictos de Interés conocen sobre las denuncias de infracciones en términos de la LGRA, pero no están facultados para sancionar (emiten recomendaciones no vinculatorias y en el caso de responsabilidades administrativas o hechos de corrupción darán vista a los Órganos Internos de Control).

Actualmente existen distintas plataformas para transparentar el ejercicio de la función pública conforme a las leyes en materia de transparencia y acceso a la información pública y del sistema nacional anticorrupción. En la Plataforma Nacional de Transparencia se encuentra el registro de Cabilderos de las Cámaras del Congreso de la Unión, el registro de las sesiones y las listas de votación, entre otra información conforme al artículo 72 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información. En la Plataforma Digital Nacional se pueden consultar los sistemas de información de evolución patrimonial, de declaración de intereses y constancia de presentación de declaración fiscal; de Servidores públicos y particulares sancionados; y Sistema de denuncias públicas de faltas administrativas y hechos de corrupción; entre otros.

En cuanto al financiamiento político, la Ley General de Partidos Políticos prohíbe expresamente el financiamiento privado proveniente de personas morales  a los partidos políticos ni a los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, en dinero o en especie, de manera directa o indirecta y bajo ninguna circunstancia (art. 54, inciso f). Por lo cual ninguna empresa de la IT podría otorgar financiamiento político legalmente.

Contrabando (procesos regulatorios)
  • Autoridad regulatoria: Establecer acciones de transparencia y prevención de conflicto de interés en los mecanismos de prevención del contrabando, tales como los marbetes, sellos o sistemas de seguimiento y rastreo de los productos de tabaco. 
  • Además, establecer mecanismos de transparencia para las licitaciones de las empresas que quieran desarrollar la tecnología con la cual se hacen los sistemas de seguimiento y rastreo de los productos de tabaco. En estas licitaciones se debería de prohibir la participación de la IT y grupos financiados por ésta. 
En vista de que México no ha firmado ni ratificado el “Protocolo para la Eliminación del Comercio Ilícito de Productos de Tabaco”, es necesario fortalecer la regulación mexicana en materia de contrabando aplicable a productos de tabaco

La obligación para los productores, fabricantes e importadores de imprimir un código de seguridad en cada una de las cajetillas de cigarros y otros tabacos labrados se encuentra regulada el Código Fiscal de la Federación (artículos 86-G, 108, 109, 110 y 113, fracciones I y III), en el artículo 19, fracción XII de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios y en las disposiciones de carácter general emitidas por el Sistema de Administración Tributaria (SAT) —la Resolución Miscelánea Fiscal y sus Anexos. Este código de seguridad funciona como un mecanismo de rastreo y seguimiento de la legal procedencia de los productos, así como del cumplimiento de las obligaciones fiscales de los mismos.

La impresión del código de seguridad, así como el registro, almacenamiento y el proporcionar la información que se genere derivada de los mecanismos o sistemas de impresión del referido código, se deberá realizar a través de los proveedores de servicios de impresión de códigos de seguridad previamente autorizados por el SAT.

Sin embargo, la forma en la cual está estructurada esta obligación legal incumple con los estándares de independencia respecto de la industria previstos tanto en el CMCT OMS como en la LGCT

La recomendación es que la impresión de este código de seguridad,  la administración de la información recopilada para la impresión de los mismos y su entrega al SAT sea realizada por un tercero independiente que no tenga ningún vínculo de negocios con la industria, con el fin de garantizar la imparcialidad y la confiabilidad del sistema.

Es importante que se establezcan reglas claras sobre la transparencia de los procesos para la licitación, implementación y, posteriormente, monitoreo y sanción en relación a los códigos de seguridad. 

V.

Opinión pública

5.1 Contexto

5.1.1 Propaganda a favor de la IT

En los últimos dos años, expertos en control de tabaco en México han notado un considerable incremento en la presencia del discurso a favor de los nuevos dispositivos electrónicos en diversos medios de comunicación, incluyendo plataformas digitales. Actualmente, existen tres categorías de estos productos:

  • Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN) y Sistemas Similares sin Nicotina (SSSN), conocidos comúnmente como vapeadores o cigarros electrónicos.
  • Sistemas Alternativos de Consumo de Nicotina (SACN), los cuales se comercializan como productos de tabaco calentado (PTC) o sin combustión (CONADIC, 2020).

Sin embargo, estos dispositivos no están explícitamente considerados dentro de la LGCT y la discusión sobre la legislación para su control se encuentra polarizada: mientras que unos se oponen a su importación, fabricación y comercialización —como la Unión Contra la Tuberculosis y Enfermedades Respiratorias ha sugerido para países de ingresos bajos y medios (La Unión, 2020)—, otros consideran que la prohibición podría generar mercado negro e impulsar su consumo, así que tendrían que regularse, ya sea desde la LGCT para el caso particular de los PTCs o por separado (CONADIC, 2020b).

Por otro lado, las regulaciones existentes se remiten a acuerdos o interpretaciones de las autoridades administrativas. En primer lugar, la COFEPRIS ha emitido diversas alertas sanitarias y comunicados, bajo la interpretación que se encuentran prohibidos en la LGCT, en su artículo 16, fracción VI (Secretaría de Salud/COFEPRIS, 2017). Además, en 2020 se publicó un decreto presidencial, en el cual se prohibía la importación de los SEAN, SACN, SSSN, cigarrillos electrónicos y dispositivos vaporizadores con usos similares (SEGOB, 2020).

Estas acciones por parte de las autoridades han sido motivo de controversia en el Poder Judicial, tal como se mencionó previamente. Los casos han llegado a ambas salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, generando no sólo criterios encontrados (mientras que los primeros casos generaron precedentes a favor que los particulares que se amparaban, los últimos han sido a favor de la prohibición de venta, distribución y comercialización de estos productos), sino también una fuerte polémica y, hasta cierto punto, desinformación de los nuevos productos. 

Si bien estos dispositivos alternativos al cigarro convencional comenzaron a desarrollarse por diversas empresas pequeñas y nuevas, hoy en día estos conforman la “punta de lanza” para mantener la vigencia de la IT por medio de la incorporación de un nicho de mercado joven, al cual la tecnología le resulta atractiva. Esto último es preocupante, pues la edad promedio en la que los jóvenes inician el consumo de tabaco antes de los 15 años de edad (Reynales-Shigematsu, Thrasher, Lazcano et.al, 2012).

Tanto Philip Morris (PM) como BAT —las dos tabacaleras más grandes en México— cuentan con dispositivos propios. Gracias a la regulación ambigua de los nuevos dispositivos, de su comercialización y de su promoción, la IT se ha aprovechado de vacíos legales para consolidar su nicho de mercado y posicionar sus productos y marcas. Un ejemplo de esta situación es la contratación de celebridades e influencers que cuentan con una gran cantidad de seguidores en sus redes sociales personales para promocionar los dispositivos. 

Ante este escenario, debe mencionarse que las políticas de publicidad de redes sociales populares entre jóvenes, como Facebook, TikTok, Snapchat e Instagram (esta última es parte de Facebook), impiden que existan anuncios pagados que fomenten el fumar en cualquiera de sus formas, no es posible que las tabacaleras puedan promover sus productos desde cuentas comerciales de esta manera. 

Sin embargo, el utilizar a un tercero con miles de seguidores para promocionar los dispositivos de manera orgánica no está explícitamente prohibido, especialmente si dicho particular se muestra utilizándolos como parte de su día a día y no hace mención explícita a las cuentas de las tabacaleras; si acaso, sólo a un hashtag aludiendo al eslogan del producto. Por otro lado, la LGCT prohíbe la publicidad de productos de tabaco excepto en medios de comunicación y correspondencia directa dirigidos a mayores de edad (Congreso de la Unión, 2008), pese a que las redes sociales se encuentran disponibles para adolescentes a partir de los 13 años de edad. Además, éstas no cuentan con mecanismos de verificación de datos de los usuarios, quienes pueden ser aún más jóvenes y mentir sobre su fecha de nacimiento al momento de crear una cuenta.

Fig. 1 Normas de la comunidad – TikTok

Fig. 2 Snap Advertising Policies – Snapchat

Fig. 3 Políticas de publicidad – Facebook

Fig. 5 Políticas de monetización de contenido de Instagram

En el contexto de la pandemia y los confinamientos, el alza en el uso de las plataformas digitales de compra y envío de productos (o e-commerce) han fortalecido la comercialización de los nuevos dispositivos, sobre todo por la facilidad de uso y acceso a estas plataformas por parte de menores de edad y por la información con conflicto de interés que ha circulado en redes con respecto a la nicotina “como un protector contra la COVID-19” (Rincón & Melgoza, 2020). 

El artículo 16 de la LGCT prohíbe distribuir, vender u obsequiar, directa o indirectamente, productos de tabaco, así como emplear incentivos de compra, como descuentos sobre el precio (Congreso de la Unión, 2008). Los nuevos productos —de levantarse la prohibición de su importación y comercialización— entrarían dentro de otra área gris. Como ha sido el caso de IQOS (producto de PM), los dispositivos y los cartuchos de tabaco calentado o los e-líquidos se venden por separado. De esta manera, el dispositivo IQOS por sí solo se comercializa por internet, mientras que los cartuchos entrarían dentro de la LGCT al sólo venderse en tiendas físicas. 

Fig. 6 Venta de dispositivo IQOS de PM en Cornershop México

Fig. 7 Venta de dispositivo IQOS de PM en su sitio web oficial

Como ya se ha mencionado, si bien la COFEPRIS ha alertado desde antes de la publicación del decreto de prohibición “que la distribución y comercialización de cigarros electrónicos y cualquier objeto que no sea un producto del tabaco, que contenga alguno de los elementos de la marca o cualquier tipo de diseño o señal auditiva que lo identifique con productos del tabaco, es ilegal, ya que contraviene lo establecido en la fracción VI del artículo 16 de la LGCT” (Secretaría de Salud/COFEPRIS, 2017), esta sección de la LGCT no se refiere explícitamente a SEAN, SACN, SSSN, cigarrillos electrónicos y dispositivos vaporizadores con usos similares. En su lugar, establece la prohibición del comercio, venta, distribución, exhibición, promoción o producción de “cualquier objeto que no sea un producto del tabaco, que contenga alguno de los elementos de la marca o cualquier tipo de diseño o señal auditiva que lo identifique con productos del tabaco (Secretaría de Salud/COFEPRIS, 2017). 

Esta ambigüedad en los términos, ha propiciado que —además de las ventas en línea de dispositivos y, en el caso de Vype, de cartuchos— estos nuevos productos entren dentro de descuentos y promociones especiales, y sean enviados a domicilio. 

Fig. 8 Venta de dispositivos y cartuchos Vype de BAT en Rappi México

Y lo más grave del asunto es que —al igual que el caso de la publicidad en redes sociales por medio de influencersno hay mecanismos para regular la venta de estos nuevos dispositivos entre niños y adolescentes dentro de las plataformas de e-commerce, a pesar que sus términos y condiciones prohíben el uso de éstas —así como la compra de bebidas alcohólicas y cigarros— a menores de 18 años. Tampoco hay estrictos filtros para regular a los usuarios por medio de su edad.

Por otra parte, expertos en control de tabaco advierten sobre el creciente uso de alianzas con, por ejemplo, empresas que se dedican a la recolección de colillas para mostrarse como socialmente responsables con el medio ambiente, y de grupos de apoyo para posicionar sus nuevos dispositivos (Rincón, 2020).

Sobre todo, en los últimos dos años han surgido y se han consolidado grupos de la sociedad civil que promueven el uso de vapeadores y de PTCs como la alternativa “de riesgo reducido” al cigarro convencional. Si bien su discurso no es explícitamente a favor de la IT e inclusive reconocen los daños asociados con el fumar y la necesidad de la cesación, dichos grupos forman parte de una maquinaria conformada por medios de comunicación, institutos de investigación, think tanks, entre otros, que reciben financiamiento por parte de la IT (Saldaña & Rincón, 2021).

Como se mencionó anteriormente, las dos grandes tabacaleras PM International y BAT cuentan con dispositivos propios. El crecimiento en el discurso a favor del vapeo supone la puerta de entrada hacia este nuevo mercado joven, manteniendo a la IT vigente a pesar del conocimiento que ya se ha cementado sobre los daños del cigarro convencional.

5.1.2 Propaganda negativa al control de tabaco

Con respecto a la interferencia de la IT para desprestigiar a las regulaciones con respecto al control de tabaco, en México las más evidentes surgieron con dos temáticas específicas: espacios libres de humo de tabaco e impuestos. En el primer caso, campañas de comunicación sobre “el temor de las pérdidas económicas por disminución de clientes” (Melgoza & Rincón, 2020) en bares y restaurantes inundaron a la Ciudad de México en 2008, cuando se reformó la Ley para los Espacios Libres de Humo subnacional. 

En materia de impuestos, una de las campañas claves de Mikel Arriola como comisionado de la COFEPRIS en 2011 fue “Juntos contra la ilegalidad”, una cruzada en contra del consumo de cigarrillos ilícitos posterior a la aprobación en el incremento de 7 pesos del costo a la cajetilla. El argumento de la IT como respuesta a este aumento de precio era que dispararía el comercio ilegal de tabaco y, por su parte, llevaron a cabo campañas contra ello. 

Si bien Arriola ha negado una relación con la IT, esta campaña clave dentro de su gestión como comisionado de la Cofepris fortaleció esta narrativa que, por una parte, desprestigia a los impuestos a productos de tabaco al asumir que lejos de disminuir su consumo (como el CMCT OMS establece), orilla a los fumadores a buscar alternativas ilícitas. Por otra parte, es otra violación al compromiso de mantener a las tabacaleras al margen de las políticas de salud y tabaco (Saldaña & Melgoza, 2020).

Por otra parte, la antes mencionada maquinaria a favor del vapeo también se ha encargado de desprestigiar las iniciativas para el control de tabaco en México. Valiéndose de publicaciones académicas escritas por los mismos voceros e investigadores que forman parte de ella, miembros de las asociaciones civiles han realizado una labor de fomentar ataques vía redes sociales dirigidas hacia tomadores de decisiones y otras figuras relevantes (p.e. activistas de la sociedad civil) en la lucha por la regulación de los nuevos dispositivos. 

5.2 Recomendaciones

Con el objetivo de limitar la manipulación de la información para incidir en la opinión pública, la directriz 5.2 del artículo 5.3 del CMCT OMS indica qué se le debe exigir a la IT y a quienes apoyan sus intereses, lo cual incluye, por ejemplo, presentar información transparente, periódica y veraz. Ésta debe incorporar datos no solamente que atañen a su negocio de manera directa — producción, participación en el mercado, gastos de comercialización e ingresos, entre otros—, sino también de aquellos relacionados con la incidencia de la IT: grupos de presión, filantropía, contribuciones políticas y demás actividades prohibidas o no por el artículo 13 del CMCT OMS (OMS, 2008). 

De igual manera y para cumplir con este objetivo, tanto la IT como actores involucrados a su negocio de manera directa deben ser corresponsables al incurrir en violaciones como publicidad no permitida, patrocinio o acciones de responsabilidad social. Además, la difusión pública de estas acciones de verificación podría ayudar a contrarrestar la buena apariencia que generan estos actores al realizar actividades de publicidad o responsabilidad social. 

Por otro lado, el artículo 5.3 también recomienda que —para hacer frente a las tácticas de la IT en relación a la manipulación de la opinión pública— “5.3 Las Partes deberían exigir que se establezcan normas para la divulgación o el registro de las entidades relacionadas con la industria tabacalera, las organizaciones afiliadas y las personas que actúan en su nombre, incluidos los grupos de presión” (OMS, 2008, p.7). Si bien esta recomendación es un primer paso para exigir transparencia al interior de la industria, es necesario hacer hincapié en la separación entre la IT y el gobierno a la hora de corroborar la información. 

Asimismo, expertos coinciden con el hecho de que el tema del control de tabaco en México no suele estar presente ni en el discurso político ni entre la sociedad civil. Por lo tanto, existe un desconocimiento generalizado sobre el estado de la regulación y sobre el primer principio rector del artículo 5.3 del CMCT OMS, el cual hace referencia al conflicto irreconciliable que la IT tiene con la salud pública debido a la mortalidad asociada con sus productos (OMS, 2008). 

Aunado a las siguientes recomendaciones, es indispensable que exista una estrategia inicial de sensibilización para contrarrestar la manipulación e involucrar a la sociedad civil en la lucha por el control del tabaco en México. Haciendo referencia al Warn del MPOWER, esto debe realizarse a través de la implementación del principio 30 del artículo 8 del CMCT OMS, el cual indica la necesidad de campañas educativas con la población, las cuales se deben llevar a cabo en conjunto con la implementación de la ley para el control de tabaco (OMS, 2007).

  • OPINIÓN PÚBLICA
2.1 Propaganda a favor de la industria
TÁCTICARECOMENDACIÓN(ES)DIRECTRICES LEGALES
Responsabilidad social
  • El impacto del tabaquismo en México es del interés público dado el impacto sobre la salud pública, por ello recomendamos prever mecanismos de transparencia al incorporar la excepción de la IT y sus asociados dentro de las regulaciones del ‘secreto fiscal’, obligando a hacer pública la información contenida en sus declaraciones de impuestos. De esta manera, será posible identificar  a través de quiénes la IT realiza acciones de responsabilidad social y filantropía por medio de donativos fiscales.
  • Sancionar a la IT y asociados al incurrir en prácticas de ‘responsabilidad social’, establecer alianzas para llevarlas a cabo y/o promocionar su marca y/o productos dentro de este tipo de acciones.
Dentro de la definición de publicidad y promoción establecida en la LGCT se contempla además de la distribución directa y otras formas, la promoción de elementos de la marca mediante eventos y productos relacionados, a través de cualquier medio de comunicación o difusión, por lo cual, cualquier alusión a estos productos a través de programas de ‘responsabilidad social’ estaría prohibida y puede sancionarse conforme a la Ley.

En todo caso, los programas de ‘responsabilidad social’ a cargo de la IT son un ejemplo de la práctica de socialwashing, definida como la presentación engañosa de beneficios medioambientales o sociales que realiza una empresa y/o persona para un determinado producto o servicio (Hallama, M. et al., 2011).

En cuanto al ‘secreto fiscal’, esta figura jurídica está prevista en diversos ordenamientos de la materia fiscal, de protección y defensa de los contribuyentes y en materia de transparencia y protección de datos personales. y cuyos alcances han sido determinados por la SCJN a través de la interpretación del artículo 69 del Código Fiscal de la Federación. Es un instrumento de protección al contribuyente, consistente en la obligación de reserva por parte de las autoridades fiscales en todo lo 

relativo a su información tributaria, como lo son sus declaraciones y datos suministrados por el propio contribuyente o por terceros, así como los que obtenga la autoridad en el ejercicio de las facultades de comprobación.

La información relacionada con el secreto fiscal en posesión de las autoridades públicas puede ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. No obstante, esta reserva es relativa, toda vez que tanto la Constitución federal como los diversos ordenamientos prevén que pueden establecerse excepciones al mismo por razones de orden público, seguridad nacional, salud y protección a los derechos de terceros, entre otros. Bajo este supuesto, la recomendación es que se establezca en el marco jurídico una excepción al secreto fiscal de aquellas personas físicas y morales relacionadas con las actividades de la IT, con el fin de transparentar sus relaciones.

Un precedente importante en el uso de este tipo de figuras y la aplicación de excepciones a las mismas por razones de interés general es el ‘secreto bancario’ previsto en las leyes en materia financiera, el cual, para fines del cumplimiento de las obligaciones en materia de transparencia relacionadas con el ejercicio de recursos públicos, la Ley establece que no resulta violatorio proporcionar a la autoridad la información relacionada con el mismo.

Filantropía
  • Sancionar a celebridades, influencers, y demás personajes públicos que publiciten productos de tabaco en sus redes personales, independientemente de que utilicen sus hashtags/slogans o no. Asimismo, reportar sus cuentas de redes sociales y exigir que les sean suspendidas si incurren en estas prácticas.
  • Se recomienda establecer lineamientos y regulaciones respecto al sector salud, educativo y todo aquél relacionado con poblaciones vulnerables y de filantropía para limitar o prohibir el financiamiento por parte de la IT. Por ejemplo, cualquier iniciativa, campaña de comunicación, proyecto social deportivo impulsado por la SEP no puede recibir aportaciones o donaciones que tengan relación directa o indirecta con la IT.
  • Establecer registros públicos que transparenten las transacciones monetarias o de otros beneficios entre la IT (y/o sus aliados) y empresas, agencias de relaciones públicas, personajes de la vida pública, entre otros.
Las políticas de publicidad de Facebook (política 4. 4 Contenido prohibido, prohíben la publicidad de Tabaco y productos relacionados con el tabaco (Facebook 2021), las políticas de Instagram y otras redes sociales también prohíben la publicidad de estos productos, pero el ámbito de acción de estas empresas se limita a la verificación y bloqueo de contenido contrario a sus normas comunitarias y, en su caso, la suspensión o baja de las cuentas de usuarios que infrinjan dichas normas.

La LGCT prohíbe completamente, sin ningún tipo de excepción, cualquier tipo de patrocinio por parte de la IT. Por lo cual, acciones de responsabilidad social patrocinadas por la IT son ilegales. De igual manera, el patrocinio de la IT a los influencers se encuentra prohibido.

Además, reconoce como promoción y publicidad del tabaco “Toda forma de comunicación, recomendación o acción comercial con el fin, o el efecto de promover productos del tabaco, marca o fabricante, para venderlo o alentar su consumo, mediante cualquier medio, incluidos el anuncio directo, los descuentos, los incentivos, los reembolsos, la distribución gratuita, la promoción de elementos de la marca mediante eventos y productos relacionados, a través de cualquier medio de comunicación o difusión(art. 6, fracción XXII), lo cual incluiría, de hecho, a las redes sociales. Aunque el alcance es amplio, es necesario actualizar la ley para establecer previsiones explícitas con respecto al uso de estas plataformas.

La LGCT limita de forma expresa la publicidad y promoción de productos de tabaco, la cual únicamente será dirigida a mayores de edad a través de revistas para adultos, comunicación personal por correo o dentro de establecimientos de acceso exclusivo para aquéllos. La ley señala también la obligación para la industria, los propietarios y/o administradores de establecimientos donde se realice publicidad o promoción de estos productos demuestren la mayoría de edad de los destinatarios de la misma. 

A contrario sensu de lo establecido en los párrafos anteriores, estos últimos serían los únicos medios disponibles y legales a través de los cuales se puede realizar la publicidad y promoción de estos productos.  Ninguno de ellos se refiere a las redes sociales o plataformas digitales, espacios en los que es difícil comprobar la identidad, incluso la mayoría de edad de sus usuarios, por lo cual ninguna actividad que implícita o explícitamente se configure como publicidad o promoción al interior de las mismas puede garantizar que su público objetivo sea únicamente personas mayores de edad.

Los canales de denuncia y los procedimientos de sanción establecidos por la misma vía para imponer sanciones a las personas físicas que lleven a cabo conductas o actividades a través del uso de redes sociales en las que se presuma la promoción, publicidad o patrocinio de productos de tabaco por parte de la IT será a través de la denuncia que puede presentar cualquier persona a través de los canales habilitados para este efecto por la Secretaría de Salud: la acción popular (art. 60 de la LGS) —que permite denunciar ante las autoridades sanitarias todo hecho, acto u omisión que represente un riesgo o provoque un daño a la salud de la población— y de las denuncias por publicidad engañosa previstas en la Ley Federal de Protección al consumidor (art. 97)

 

Los verificadores administrativos podrán llevar a cabo  la comprobación de los hechos constitutivos de faltas a las disposiciones en materia de control de tabaco.

Sin embargo, el uso del mecanismo de denuncia ciudadana no está muy asociado con el tema de publicidad, promoción y patrocinio como sí se ha hecho una amplia difusión del mismo para espacios 100% libres de humo y la venta de tabaco a menores de edad con la línea telefónica de contacto que aparece en los anuncios colocados en establecimientos mercantiles, aún cuando la ley establece que la denuncia ciudadana está disponible para cualquier acto que constituya una violación a cualquiera de las disposiciones de la ley y los reglamentos en materia de control de tabaco. Es necesario socializar el uso de este mecanismo entre el público en general y hacer más contundente el mensaje de los actos prohibidos por la ley.

En cuanto a las sanciones de carácter administrativo establecidas en la ley por conductas violatorias de sus disposiciones y de las de sus reglamentos, cabe señalar que la ley es ambigua en cuanto a los criterios para la imposición de las mismas, dejando su imposición y la severidad de las mismas a criterio de la autoridad (no establece criterios objetivos). De igual forma, ciertamente es difícil que se logre acreditar la responsabilidad de una persona influencer o celebridad en la comisión de estos actos conforme a la ley, debido al dinamismo de estas plataformas en las que una publicación que puede servir como evidencia, puede desaparecer en cuestión de segundos.

En el tema de filantropía, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) constituidas como Asociaciones o Sociedades Civiles bajo las disposiciones del Código Civil Federal pueden financiar sus actividades a través de recursos autogenerados y recursos externos por donaciones privadas, patrocinios, entre otros, inclusive por aportaciones provenientes del presupuesto público a través de programas de apoyo gubernamentales. En el caso de los donativos privados, las OSC no están obligadas a hacerlos públicos, salvo para efectos fiscales, éstos deberán ser declarados ante el SAT, y deberán observar las disposiciones en materia de prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita. Las leyes mexicanas no han establecido prohibiciones o limitaciones al financiamiento, directo o indirecto, de organizaciones por parte de la IT.  

Tal y como se ha abordado en la táctica de ‘Responsabilidad Social’, la recomendación es establecer en el marco jurídico supuestos de excepción al ‘secreto fiscal’ por razones de orden público, interés general, salud pública, afectaciones a terceros, entre otras, con el propósito de transparentar la ruta del financiamiento por parte de la IT a OSCs.

Otro instrumento que puede contribuir a la transparencia de estas relaciones entre la IT y la filantropía es exigir a través de la regulación del mercado de valores que los reportes que presenten las empresas de la IT listadas en el mercado bursátil, previstos en el artículo 104 de la Ley del Mercado de Valores,  incluyan el detalle de los financiamientos de estas a OSCs u organizaciones sin fines de lucro dentro de la información relevante sobre los resultados de operación y situación financiera de la emisora, y para su difusión inmediata al público en general a través de la Bolsa de Valores en la cual realicen operaciones.

Relaciones públicas
  • Sensibilizar a las partes y al público en general que “riesgo reducido” para productos de tabaco y nicotina no es equivalente a “seguro”, por lo que aún existe riesgo a la salud, sobre todo si no existen estudios científicos que lo sustenten.
  • Además, sancionar a celebridades e influencers que difundan información engañosa respecto al “riesgo reducido” por considerarse publicidad engañosa.
  • Realizar campañas dirigidas a la población que desmientan la información propiciada por la IT sobre sus nuevos productos en relación al “riesgo reducido”, productos para dejar de fumar, entre otros. Estas campañas deberán mencionar los daños a la salud que causa el consumo de estos productos. 
  • Sancionar a la IT y asociados (incluidas plataformas de e-commerce) si incurren en prácticas de promociones, descuentos, etc., así como confiscar los productos ofrecidos en plataformas de e-commerce.
  • Exigir a la IT cuentas claras con respecto a pagos para agencias de relaciones públicas, las cuales, a su vez, deberán proporcionar informes de cómo se está desglosando el pago proporcionado por la IT y a quiénes va dirigido el producto o el pago.
  • Sancionar a la IT y a los organizadores, agencias publicitarias y cualquier particular involucrado, si promociona sus productos en eventos (masivos o exclusivos), sobre todo en aquellos en los que habrá personas funcionarias públicas presentes. 
La LGCT reconoce como patrocinio “Toda forma de contribución a cualquier acto, actividad o individuo con el fin, o el efecto de promover los productos del tabaco o el consumo de los mismos”. El artículo 23 de esta ley establece la prohibición de realizar toda forma de patrocinio, como medio para posicionar los elementos de la marca de cualquier producto del tabaco o que fomente la compra y el consumo de productos del tabaco por parte de la población. 

A su vez, el Reglamento de la Ley General de Salud en materia de publicidad establece con respecto al tabaco que en el patrocinio “se deberá incluir la frase: ‘Patrocinado por…’ seguida de la marca, identificación corporativa o razón social del anunciante”, además de incluir el mensaje sanitario que determine la Secretaría de Salud.

Estas disposiciones son aplicables a cualquier tipo de publicidad o nota pagada por la IT en medios de comunicación, incluidos diarios de circulación nacional —tanto en su edición impresa como en internet (este último, debería ser incluido de manera expresa en la regulación de la publicidad y patrocinio del tabaco)—, puesto que en los hechos se ha detectado que estas prácticas/ estrategias de promoción, publicidad, o patrocinio de eventos, a través de plataformas virtuales, redes sociales o internet, contravienen lo previsto en este Reglamento con respecto a los supuestos en los que no se deberá incurrir en el patrocinio de productos de tabaco (definido en el art. 31 del reglamento). Sin embargo, cabe mencionar que el reglamento vigente es del año 2000, por lo cual resulta necesario y oportuno actualizar sus disposiciones para adecuarlo a la realidad de las prácticas que se pretenden regular.

Asimismo, el artículo 24 de la LGCT prohíbe emplear incentivos que fomenten la compra de productos del tabaco, además de la distribución, venta u obsequio, de manera directa o indirecta, de artículos promocionales que muestren el nombre o logotipo (de marcas) de productos del tabaco. Esta es una práctica que ha sido detectada a través del envío de publicidad a través de correo electrónico en los cuales se ofrecen “pruebas gratis” de nuevos dispositivos asociados al consumo de tabaco y suministro de nicotina.

La COFEPRIS promueve dentro de su ámbito de acción —en conjunto con la industria y con las entidades federativas— los lineamientos publicitarios de carácter técnico que apoyan la ética publicitaria y la autorregulación. Aunque estas estrategias son válidas para la industria en general y su relación con el regulador (COFEPRIS), éstas resultan interacciones innecesarias entre la autoridad y la IT, dentro del ámbito de prohibiciones del CMCT OMS y la LGCT.

Sobre los productos de “riesgo reducido”, esta instancia se ha pronunciado en el sentido de que la evidencia científica aún es insuficiente para garantizar la seguridad en el uso de estos productos para el consumo de tabaco o suministro de nicotina, por lo cual es necesario regularlos como a cualquier producto asociado al tabaco. Por lo tanto, de acuerdo a COFEPRIS, estos productos entrarían dentro del artículo 16, fracción VI, de la LGCT, el cual establece su prohibición. Esta postura ha sido respaldada en los últimos casos que la SCJN ha resuelto en relación a los nuevos productos de tabaco.

Relaciones públicas (omisión)
  • Ningún insumo para productos de tabaco debe ser ofertado en plataformas de e-commerce.
  • Reforzar la prohibición de la importación, comercialización, venta, distribución, exhibición, promoción y/o producción de SEAN, SACN, SSSN, cigarrillos electrónicos y dispositivos vaporizadores con usos similares.
Una práctica que contraviene las disposiciones en materia de control de tabaco y que ha sido detectada con frecuencia es la publicidad en internet y en plataformas de venta de tiendas de conveniencia y departamentales que promocionan la venta de dispositivos para el suministro y consumo de nicotina.

Tanto la LGCT como el Reglamento de la Ley General de Salud en materia de publicidad establecen disposiciones específicas relativas a limitar la publicidad, promoción y patrocinio de productos de tabaco. Es necesario actualizar el marco legal en materia de control de tabaco para incorporar aquellos dispositivos para el consumo y suministro de tabaco que aún no se encuentran regulados.

Crear alianzas y grupos de apoyo
  • Exigirle a la industria listados de aquellos actores relevantes dentro del control de tabaco en México (personas funcionarias públicas, comerciantes de productos de tabaco, productores de tabaco, consultores, OSCs y donatarias autorizadas) con quienes lleven a cabo reuniones en los que se discutan estrategias comerciales y de mercadotecnia. Dicha información se rendiría en los informes de la bolsa de valores que la IT publica periódicamente.
  • Se recomienda establecer mecanismos para la rendición de cuentas (empresarial) orientada a combatir el conflicto de interés y la transparencia entre aliados y actores que participen de manera directa o indirecta en favor de una industria. Esto principalmente con las industrias existentes o por existir que requieran de regulación y ampliación de la misma. Uno de los principales rubros que debería contemplar este mecanismo es la relación financiera de los actores que la conforman.
Es necesario esclarecer y  ampliar la definición de conflicto de interés prevista en la LGRA conforme a las recomendaciones y mejores prácticas internacionales, tal y como se propone en la definición de ‘conflicto de interés’ presentada en este documento. La OCDE (2004) ha señalado que “la incertidumbre en cuanto a la [aplicación de la] norma puede evitarse al establecer en términos claros qué circunstancias y relaciones pueden oponerse a los intereses públicos y crear un conflicto de interés”.
2.2 Propaganda negativa al control de tabaco
TÁCTICARECOMENDACIÓN(ES)DIRECTRICES LEGALES
Consultoría
  • Exigir a la industria presentar reportes mensuales con información de todos los actores relevantes en el control de tabaco con quienes se reúnen, además de reportes de gastos, sobre todo en materia de relaciones públicas y consultorías, exigiendo a su vez a dichos actores documentos similares.
A pesar de no existir una obligación legal para exigir a la IT transparentar sus relaciones públicas o privadas más allá de lo que en estricto sentido constituya una falta administrativa o un delito entre los previstos en las leyes vigentes y sancionables conforme a las mismas, la tendencia actual apunta hacia promover mejores prácticas que transparenten las relaciones de la industria con el sector privado y que promuevan mejores prácticas corporativas en materia de cumplimiento (compliance), anticorrupción, ética corporativa, responsabilidad social y ambiental, entre otras.
Financiar investigaciones y universidades
  • Invitar a las partes y a la sociedad civil y academia a enviar críticas de publicaciones “científicas” que exaltan los “beneficios” de los productos de tabaco a los journals que los publican y difunden, exigiendo su retiro de las bases de datos.
  • Desacreditar y no usar como justificación o base de las regulaciones para el control del tabaco aquellos estudios “científicos” en donde no se declare conflicto de interés, pero cuyos investigadores tengan vínculos con la IT.
  • Se recomienda establecer una política que busque regular la producción de datos e investigaciones de la IT en términos de rigurosidad, exhaustividad, entre otros, en aras de la transparencia empresarial. Es decir, que la rendición de cuentas por parte de la IT no sólo sea respecto a la producción, fabricación, comercialización de sus productos sino también en la producción de investigaciones “científicas” respecto a sus productos y otros temas, como investigaciones de mercado ilícito, impacto ambiental de sus operaciones, investigaciones económicas.
El artículo 37 de la LGRA establece que las personas que realicen actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación, consideradas servidoras públicas por esa ley, podrán realizar actividades de vinculación con los sectores público, privado y social, y recibir beneficios, en los términos que para ello establezcan los órganos de gobierno de dichos centros, instituciones y entidades, y que las mismas incurrirán en conflicto de intereses cuando obtengan beneficios por utilidades, regalías o por cualquier otro concepto en contravención a las disposiciones aplicables en la Institución, de conformidad con las disposiciones establecidas en esta ley.  Estos supuestos de conflicto de intereses en personas dedicadas a la investigación y consideradas servidoras públicas de conformidad con la Ley resultan aplicables a las investigaciones desarrolladas en temas relacionados con la IT.

A pesar de contar con un Reglamento de la Ley General de Salud en materia de Investigación para la salud, dicho reglamento no establece disposiciones específicas en materia de productos de tabaco ni en cuanto al financiamiento de las investigaciones o publicaciones derivadas de las mismas, como sí hace referencia a la obligación de verificar y transparentar el origen y destino de los recursos financieros destinados a investigaciones patrocinadas que estén relacionadas con el desarrollo de insumos, tecnologías y otros

procesos aplicativos, susceptibles de patentes o desarrollo comercial, entre otros, que se realicen en

seres humanos, a través de un informe a la Secretaría de Salud.

Contrabando 
  • El código de seguridad implementado en México desde 2017 en los empaques de los productos de tabaco no cumple con las recomendaciones para un sistema de seguimiento y localización (tracking and tracing) del Protocolo para la Eliminación del Comercio Ilícito de Productos de Tabaco. Se recomienda —además de la firma y ratificación de este protocolo por las autoridades mexicanas para que éste tenga fuerza legal en el país y sea la base para desarrollar e implementar dicho sistema— establecer mecanismos para que la IT haga pública esta información por medio de reportes de producción, distribución y venta final (Sáenz de Miera Juárez & Reynales Shigematsu, 2019).
  • Las políticas en salud pública deben estar acompañadas de campañas de comunicación que no estén alineadas a los discursos de la IT, además de ser más ambiciosas: que exploren más rubros aparte de los riesgos del consumo del tabaco. Por ejemplo, se requiere hablar sobre los beneficios fiscales que implica la regulación del tabaco, mitos y realidades respecto al mercado del tabaco (más allá de su consumo).
  • Se deben identificar y sancionar aquellas campañas que la IT formule, pues en éstas desinforma y confunde a la población sobre los daños de sus productos. Es recurrente la práctica en la que la IT menciona que sus productos son de menor riesgo que los productos ilegales de tabaco, cuando en realidad lo que difiere es que unos pagan impuestos y otros no. 
  • Es necesaria la homologación del Protocolo de Actuación para los diversos funcionarios que directa o indirectamente estén relacionados con actividades orientadas al control del tabaco, principalmente en campañas informativas/educativas, así como aquellos relacionados con la fiscalización de productos de importación y exportación.

 

  • Por otra parte, se recomienda evitar la adopción de enfoques orientados hacia el combate del crimen organizado en el tabaco. Las políticas a implementar tienen que tener un fuerte enfoque en salud pública.
Como se ha mencionado previamente, la CONADIC está trabajando en una propuesta de un Protocolo de Actuación para Funcionarios Públicos. Este protocolo deberá prever actuaciones para funcionarios diversos a la SSA, como SEGOB, para evitar casos como el de la “Alianza de Productos ilegales”.

Por su parte, COFEPRIS cuenta con un código de conducta para sus funcionarios y “para toda persona que desarrolle alguna actividad dentro y fuera de las instalaciones de la Comisión Federal”. La inclusión del tema de alianzas de comunicación con la IT sobre productos ilegales debería ser sensibilizado al interior de la autoridad reguladora, así como ser considerado como un conflicto de intereses. 

La Unidad de Ética, Integridad Pública y Prevención de Conflictos de Intereses de la Secretaría de la Función Pública es la instancia encargada para resolver las consultas e interpretar sobre situaciones que confronten la aplicación de los principios, valores y reglas de integridad previstas en dichos instrumentos. En estos casos, esta Unidad podría interpretar que las actividades relacionadas con las  alianzas de comunicación, entre otros, forman parte de conflicto de intereses. 

Sobre las denuncias de incumplimiento, los Comités de ética y prevención de conflictos de interés son los responsables en conjunto de dar trámite a las mismas, aunque no están facultados en términos de ley para establecer sanciones sino únicamente recomendaciones no vinculatorias, y en su caso, dar vista a los OIC ante hechos de presunto conflicto de interés o corrupción.

La LGCT establece un capítulo sobre medidas para Combatir la Producción Ilegal y el Comercio Ilícito de Productos del Tabaco, las cuales se limitan a la vigilancia y control de las importaciones de productos de tabaco y de sus accesorios, la aplicación de ‘medidas de seguridad’ sobre productos importados que no cumplan con las disposiciones vigentes, así como la expedición de los permisos sanitarios para la importación de los mismos, a cargo de la Secretaría de Salud.

La Secretaría, a través de los verificadores y en coordinación con las autoridades correspondientes, está facultada para intervenir en puertos marítimos y aéreos, en las fronteras y, en general, en cualquier punto del territorio nacional, en relación con el tráfico de productos del tabaco y accesorios para los efectos de identificación, control y disposición sanitarios.

El artículo 34 de la ley dispone que la Secretaría participará en las acciones que se realicen a fin de prevenir el comercio, distribución, venta y fabricación ilícita de productos del tabaco y de productos accesorios al tabaco. 

Es necesario establecer los mecanismos de coordinación con las diversas autoridades responsables en el control de tabaco para llevar a cabo una estrategia más eficiente y acorde con los avances tecnológicos y comerciales.

VI.

Confrontación

6.1 Contexto

Aunado a la campaña de exigencias de restauranteros que surgió a partir de la legislación de los espacios libres de humo en la Ciudad de México en 2008, empresas y legisladores promovieron mil 500 amparos para proteger “el derecho a fumar”, que fue desechado ese mismo año (Melgoza & Rincón, 2020). Dicho argumento partía del alegato de una violación al artículo 14 constitucional y establecía que modificar los espacios en donde está permitido fumar afecta retroactivamente a los fumadores y su derecho adquirido de fumar (Madrazo-Lajous, 2008). Sin embargo, Madrazo-Lajous (2008) establece que no existe inconstitucionalidad porque no es posible que fumar sea un derecho adquirido y la doctrina en la cual se basa el argumento es contradictoria.

Con la pandemia de COVID-19 actuando como catalizador para reforzar y replicar las regulaciones a nivel federal y estatal de los espacios libres de humo de tabaco, “los expertos ya avizoran resistencias de las tabacaleras ante nuevas legislaciones para prohibir el humo de tabaco en espacios de concurrencia colectiva” (Melgoza & Rincón, 2020).

Se ha documentado cómo la IT, cuando fracasa en sus intentos de influir en la legislación, intensifica sus acciones ante el poder judicial y emplean los mismos argumentos utilizados frente a los legisladores u otros similares para atacar la regulación de control de tabaco, pero desde los tribunales. Así, los miembros del poder Judicial ponderan los derechos que reclama la IT y sus grupos afines, frente al derecho a la salud (O’Neill Institute for National & Global Health Law/Campaign for Tobacco Free Kids, 2012). 

No obstante, los amparos encontraron resoluciones a favor del control del tabaco por parte de las autoridades, al declararse la constitucionalidad tanto de las disposiciones de no fumar en espacios interiores cerrados de la ley de la Ciudad de México, como las regulaciones sobre la publicidad y venta de productos de tabaco, establecidas en la LGCT. No sólo el argumento del derecho a fumar fue debatido en los tribunales, sino también otros como la libertad comercial, la libertad de trabajo, la facultad de los estados de legislar y crear espacios 100% libres de humo de tabaco, entre otros.  

Asimismo, una manera en la cual se ha empleado la táctica de intimidación dentro del contexto mexicano del control del tabaco es por medio de intensas campañas de desprestigio a personas funcionarias públicas que se muestran a favor de las iniciativas. Por ejemplo, en 2010 se discutió en el pleno la reforma que buscaba cuadriplicar la cuota fija por cajetilla o por tabaco, actualizar la ad valorem de 160 a 180%, eliminar la gradualidad y ajustar conforme a la inflación. Durante 10 días posteriores a que Manlio Fabio Beltrones, líder de la bancada del PRI, se había comprometido a apoyar la iniciativa impulsada por el entonces presidente de la Comisión de Salud, Ernesto Saro Boardman (PAN), éste fue víctima de “ataques intensos” a su persona (Saldaña & Melgoza, 2020).

Casi una década después, la estrategia elegida por la IT fue la litigación vía amparos, la cual ha tenido un repunte a partir del decreto de prohibición en la importación y comercialización de los nuevos productos de tabaco y sus componentes. Retomando lo dicho en la sección anterior, el comercio de productos cuya descripción pudiera incluir a estos dispositivos no está permitido desde la publicación de la LGCT en 2008. Inclusive la COFEPRIS lanzó la alerta para considerar a los “vapeadores, cigarros electrónicos, e-cigarettes y el recientemente denominado ‘cigarro sin humo”’ (Secretaría de Salud/COFEPRIS, 2017) dentro del artículo 16 fracción VI en 2017.

Sin embargo, no fue sino hasta inicios del 2020 que estos nuevos productos fueron incluidos dentro de los artículos prohibidos en la Ley General de los Impuestos de Importación y de Exportación, pretendiendo evitar así el comercio de los mismos (Secretaría de Salud, 2020).

Así, la misma estrategia de litigación en los tribunales está siendo realizada, ahora, por las empresas de nuevos productos y sus usuarios. De acuerdo con los medios de comunicación, existen alrededor de 200 amparos presentados para declarar inconstitucionales los decretos y acuerdos de las autoridades del poder ejecutivo en el que prohíben la venta, distribución e importación de los nuevos productos (Tarragona, 2020; Redacción Milenio, 2020). 

Ante esta nueva regulación, diferentes empresas interpusieron amparos para evitar que les fuera aplicable esa normatividad. El resultado conjunto de estos amparos es que la SCJN ha rechazado poder importar y comercializar cigarros electrónicos y vapeadores (Indigo Staff, 2020; SCJN, 2020), pero concedió que el dispositivo IQOS de PM pueda continuar importándose bajo el argumento de que éste utiliza tabaco (cuya venta es legal) y no nicotina líquida o en aerosol, considerándolo así como un producto de tabaco, a diferencia de los vapeadores o cigarros electrónicos, los cuales sí entran dentro de la prohibición del decreto de importación y venta (Celis, 2020). 

La consecuencia anticipable de este criterio de la SCJN es que otras marcas fabricantes de dispositivos electrónicos para el consumo de nicotina comenzarán a fabricar PTCs como el IQOS y buscarán que ellos o sus comercializadores en México se amparen para permitir su venta. Esto sólo podría cambiarse con un giro en el criterio de la SCJN en un caso futuro, o bien, con una legislación emitida por el Congreso Federal que incluya específicamente a los productos de tabaco calentado, además de los dispositivos SEAN, SACN (PTC), SSSN, cigarrillos electrónicos y dispositivos vaporizadores con usos similares. 

Adicionalmente a la vía del litigio, grupos a favor del vapeo han recurrido a la “resistencia pacífica” y medios de comunicación —columnas de opinión en portales web de importantes periódicos, redes sociales propias, entre otros— para atacar a las medidas de control de los nuevos dispositivos y a quienes las apoyen, con el objetivo de buscar impedir que en la práctica los dispositivos sean prohibidos o sacados del mercado, o vía amparos, buscan que no sean regulados dentro de la LGCT (Saldaña & Rincón, 2021).  Cabe destacar que los directivos de las organizaciones provapeo más activas son abogados de profesión, así que tienen conocimiento amplio sobre cómo proceder con juicios de amparo en contra de los decretos de prohibición o de regulación a estos dispositivos.

6.2 Recomendaciones

Si bien algunas de las tácticas de confrontación empleadas por la IT para entorpecer las políticas para el control del tabaco son derechos de los ciudadanos y las ciudadanas, tales como la presentación de los juicios de amparo, se debe considerar que quienes tomarán la decisión —los jueces— deben estar al tanto de la problemática de salud pública y la evidencia científica que existe respecto al tabaquismo

El CMCT OMS enfatiza lo siguiente: “Al examinar el artículo 12 del Convenio, las Partes deberían informar y educar a todos los poderes públicos y al público en general sobre la naturaleza adictiva y perjudicial de los productos de tabaco, la necesidad de proteger las políticas de salud pública relativas al control del tabaco contra los intereses comerciales y otros intereses creados de la industria tabacalera, y las estrategias y tácticas utilizadas por la industria tabacalera para interferir en el establecimiento y la aplicación de dichas políticas. ” (OMS, 2008, p. 4).

De igual manera, se habla de que “las Partes deberían proteger la formulación y aplicación de las políticas de salud pública relativas al control del tabaco contra la industria tabacalera en la mayor medida de lo posible” (OMS, 2008, p. 2).

En otras palabras, no sólo es crucial una sensibilización de los jueces sobre el conflicto irreconciliable que existe entre la IT y la salud pública para guiar su actuar, también es importante que se prioricen los intereses de la salud pública, como parte del derecho a la salud, frente a pretensiones comerciales de la IT. Las políticas para el control del tabaco deben de presentarse como parte de los compromisos que tiene el Estado mexicano para proteger derechos humanos, incluido el derecho a la salud. Esto ha sido reconocido tanto por tribunales nacionales como de derecho comparado en países como Perú, Uruguay, Brasil, entre otros (O’Neil Institute for National & Global Health Lay, apoyado por Campaign for Tobacco-Free Kids, 2012). 

En este caso, aquellas personas servidoras públicas que pertenecen al Poder Judicial son quienes deben tener en mente este conflicto al dictaminar sobre juicios de amparo y otros derechos constitucionales que vayan en contra de las políticas de control de tabaco. Además, deben de considerar que la evidencia sobre los efectos tóxicos y cancerígenos que el humo de tabaco produce, los efectos de la publicidad en población principalmente joven, la eficacia de los impuestos al tabaco y demás relativa al control del tabaco, son incontrovertibles, y ampliamente aceptadas. Tal como se logró con los casos de espacios libres de humo, en la ponderación de derechos se debe considerar el carácter del derecho a la salud como un bien jurídicamente tutelado tanto por la Constitución como por los tratados internacionales de derechos humanos, incluido el CMCT OMS. 

3. CONFRONTACIÓN
TÁCTICARECOMENDACIÓN(ES)DIRECTRICES LEGALES
Litigación, intimidación, pre-emption
  • No proceder o conceder suspensiones de amparos relacionados al control de tabaco, independientemente de quien los solicite (la IT, sus asociados, restaurantes, bares, OSCs y otros grupos de fachada, más recientemente grupos de vapeo y empresas que buscan la comercialización de nuevos productos). 
  • Se recomienda sensibilizar a jueces y miembros del poder Judicial en general sobre la evidencia sólida en materia de eficiencia de las políticas para el control del tabaco, enfatizando la importancia de identificar aquella que pudiera incurrir en conflicto de interés.
  • Se recomienda hacer mayor difusión sobre los precedentes judiciales nacionales, y de derecho comparado, para el control del tabaco dentro del poder Judicial mexicano, con la finalidad de que los jueces se encuentren actualizados en las decisiones que han priorizado el derecho a la salud frente a otros derechos. 
  • Se recomienda que, además de contar con el registro de actores que componen la red de actores de la IT, la estrategia de control tenga una sólida campaña de comunicación y presupuesto que permita sostenerla antes, durante y después de los procesos legislativos.
El derecho de acceso a la justicia de todas las personas es un derecho fundamental reconocido en nuestra Constitución. Este acceso se puede lograr a través de diversas vías jurisdiccionales, como las acciones en las distintas vías ante los tribunales de la federación, de acuerdo con la distribución de competencias para conocer de las causas promovidas. En este sentido, el juicio de amparo es una vía a través de la cual cualquier persona puede solicitar el amparo y protección de la justicia ante hechos que considere que constituyen violaciones a sus derechos fundamentales, ya sea por actos de autoridad o por sentencias o resoluciones judiciales previas.

Las limitaciones para la promoción del juicio de amparo están establecidas en la Ley de Amparo, y se refieren a elementos de forma para la sustanciación del recurso ante los tribunales de la federación. 

Existen muchos ejemplos de personas que han recurrido a tramitar este juicio alegando que las disposiciones legales o reglamentarias constituyen violaciones a sus derechos fundamentales. El caso de las restricciones a los productos de tabaco en los diferentes ámbitos no es la excepción.

Sin embargo, es importante señalar que existen precedentes judiciales que priorizan el criterio para la decisión de las controversias sometidas al juzgador; principios como la salud pública, el interés general y el orden público. Así se ha hecho constar en diversas jurisprudencias emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación durante el año 2011, con motivo de controversias sometidas a su revisión ante la entrada en vigor de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal (hoy Ciudad de México).

El Código de Ética del Poder Judicial de la Federación señala que “En virtud de las innovadoras transformaciones que vive cada día la sociedad

mexicana, es natural que los juzgadores en su interrelación cotidiana se

involucren en esta dinámica, como acontece en otros sectores, dando ocasión a

la generación de ligas de interés que podrían afectar su libre conciencia y papel

esencial en la impartición de justicia, por lo que resulta de gran utilidad que

existan referentes que identifiquen los valores y principios relativos al ejercicio

de la función jurisdiccional.”

En este instrumento se establecen como principios que deberán observar los juzgadores en la impartición de justicia: la independencia, imparcialidad, objetividad, profesionalismo y excelencia. Por imparcialidad se entiende que “es la actitud del juzgador frente a influencias extrañas al Derecho,

provenientes del sistema social. Consiste en juzgar desde la perspectiva del

Derecho y no a partir de presiones o intereses extraños a aquél.”

En observancia de este principio, los juzgadores deberán abstenerse de decidir bajo la influencia de intereses ilegítimos o influir en las determinaciones de otros juzgadores. Este código señala a su vez que sus determinaciones deberán estar basadas en la interpretación jurídica de la ley y en principios generales del derecho, sin que se privilegie cualquier otro interés.

Es importante sensibilizar a los juzgadores sobre la relevancia de estos principios en el control de productos y actividades que contravienen las normas en materia de salud pública, las cuales son de interés general. Es fundamental que los juzgadores que resuelvan sobre estas controversias realicen una ponderación de los bienes jurídicos tutelados en cada controversia y prioricen el bienestar general sobre intereses particulares.

Todos estos aspectos son incluidos como parte de una propuesta de reforma integral al sistema judicial. En 2020 fue presentado un paquete de iniciativas para reformar y fortalecer a este órgano, a través de la profesionalización de sus miembros y de la promoción de una cultura ética en su labor. La propuesta de reforma plantea fortalecer al Poder Judicial por medio de cambios a los artículos constitucionales, 94, 97, 99, 100, 103, 105 y 107, así como la expedición de dos nuevas leyes federales: la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y una Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación (Daen, 2020). A través de esta última y de la transformación del Instituto de la Judicatura Federal en la Escuela Federal de Formación Judicial se pretende formar —profesionalizar y sensibilizar— a las y los jueces para enfrentar mejor los retos de la impartición de justicia en México; y combatir la corrupción, el nepotismo, la impunidad, el acoso sexual y la discriminación, entre otras conductas negativas al interior del poder Judicial para avanzar hacia un nuevo sistema que oriente las políticas públicas y la justicia.

VII.

Conclusiones y recomendaciones finales

Reconociendo la diversidad de voces en la lucha por el control de tabaco (OSCs, academia, dependencias gubernamentales, entre otras), la respuesta ante las tácticas de interferencia de la IT debe ser articulada, incluir acciones en distintos niveles y a través de diferentes medios, y, sobre todo, permanecer activa todo el tiempo. El control de tabaco en México está aún lejos de alcanzar los ideales establecidos por la OMS y la inclusión de los nuevos productos electrónicos en el mercado han complejizado la discusión, generando confusión entre tomadores de decisiones y el público en general. Es por ello que es necesario no sólo que haya una mayor difusión del CMCT OMS y los principios y directrices del artículo 5.3, sino que también se actualice la literatura sobre las tácticas de interferencia de la IT. 

Si bien Vera Luiza da Costa, Silvia Aguinaga Bialous, y Stella Aguinaga Bialous (2012) han hecho una excelente labor de identificar y clasificar las tácticas más comúnmente utilizadas por la IT, para su análisis en el contexto mexicano algunas de éstas han quedado cortas y habría que actualizar y complementar la literatura con respecto acciones emergentes a partir del auge de los nuevos productos y la evolución de las tecnologías de la información. Por ejemplo, en la presente investigación se identificó cómo la IT en México suele aprovecharse de las áreas grises u omisiones (vacíos legales) en las regulaciones existentes, siendo el caso de la publicidad en redes sociales por medio de influencers y la venta en plataformas de e-commerce de los nuevos dispositivos electrónicos el más emblemático.

Por otro lado, el contexto de la pandemia de COVID-19 representa un reto adicional debido a los confinamientos y consecuentes retrasos en procesos legislativos, así como una dificultad en realizar incidencia política. A pesar de ello, la pandemia es a la vez una oportunidad para replantear objetivos y revitalizar las estrategias para hacer frente a los intereses comerciales de la IT y lograr impulsar políticas de salud pública. 

Hay una creciente preocupación sobre el rol que la epidemia de tabaquismo y sus comorbilidades ha tenido en el desarrollo de complicaciones que derivaron en la elevada tasa de mortalidad por COVID-19 aqueja a la población mexicana (Kánter Coronel, 2020; Redacción El Universal, 2020). Gracias a dicha preocupación derivada de la pandemia y a las recomendaciones de la OMS para fomentar la cesación con métodos probados (OPS, 2020), legislaciones a nivel subnacional en materia de Espacios Libres de Humo de Tabaco finalmente han visto la luz.

También ha habido una gran apertura de canales alternativos de comunicación para llegar a más personas con los mensajes a favor del control del tabaco. Sin embargo, a causa del teletrabajo y la sobresaturación de contenidos y eventos digitales en redes sociales, expertos en control de tabaco coinciden y reconocen el hartazgo que existe entre el público, lo cual perjudica su capacidad de respuesta. Para afrontar esta situación, el consenso, la congruencia y la claridad en el lenguaje de los mensajes que los diversos aliados en la lucha antitabaco transmiten es absolutamente crucial, pero sobre todo es el momento para explotar la creatividad en los modos de entrega de esta información.

Si la IT ha logrado reinventarse, mantenerse vigente y volverse a hacer presente en la opinión pública, aquellos que luchan desde distintos frentes para fomentar el control de tabaco no pueden quedarse atrás. En las mesas redondas previamente mencionadas en la Metodología se habló sobre el desarrollo de una plataforma central en donde confluyen todos los actores, mensajes y noticias relacionadas con el control de tabaco en México. Los mensajes serán muy diversos, pero el objetivo es el mismo: acabar con el tabaquismo.

En la esfera política, dado que la coordinación por parte de la industria para evitar una regulación sólida tiene diferentes componentes y tiempos de acción, es necesario que —además de las recomendaciones específicas para cada táctica— se contemplen estrategias transversales, interinstitucionales, multidisciplinarias e integrales para proteger los procesos de desarrollo e implementación de políticas de salud pública en materia de productos de tabaco, incluyendo acciones específicas para la lucha contra la corrupción (fortalecimiento del poder Judicial). Además, —como lo establece el CMCT OMS— la implementación de una estrategia integral para el control del tabaco también debe considerar el planteamiento de propuestas de sustitución de cultivos y proyectos de desarrollo alternativos al tabaco, además de sus respectivas campañas de comunicación.

Con respecto a los actores clave en el control de tabaco, es necesario sensibilizar, involucrar y responsabilizar, en primer lugar, a diputados, senadores y demás personas funcionarias públicas (incluyendo al Presidente) a proteger las políticas de salud pública. Ciertamente ya se cuenta con varios canales de parte de la Secretaría de la Función Pública, en los cuales se puede explorar la posibilidad de desarrollar y fortalecer contenidos que atañen al conflicto de intereses con la IT; ello para diferenciar a este tipo de empresas de cualquiera otra que pague sus impuestos y proporcione empleos. Finalmente, se trata de una industria que produce y comercializa productos que contribuyen con 8.4% del total de las muertes producidas por enfermedades en el año, afectando de manera desproporcionada a los grupos más vulnerables de la población (Redacción El Financiero, 2018).

Además, siguiendo la recomendación 4.2 del artículo 5.3, la CONADIC está próxima a publicar de manera oficial el “Protocolo de Actuación Para Funcionarios Públicos”. Este documento contiene una serie de lineamientos sobre el comportamiento al tratar con la IT y están basados en los principios y directrices de dicho artículo del CMCT OMS. Inicialmente, se implementará en la base del poder Ejecutivo, pues expertos en control de tabaco han determinado que esta franja de servidores públicos es más susceptible a ser coaccionada por la IT. Sin embargo, al igual que los reglamentos de cabildeo, el protocolo debe ir de la mano con un organismo autónomo e independiente que actúe como observatorio de conflicto de interés.

Si bien el protocolo es un primer gran paso para generar consciencia de las particularidades del trato con la IT, cabe destacar que ello no bastará si en el contexto mexicano sigue habiendo pendientes respecto a la implementación de mecanismos encaminados a la lucha contra la corrupción. Por lo tanto, es necesario que la implementación del artículo 5.3 esté acompañada de reformas tanto a las leyes, incluyendo la de Responsabilidades Administrativas y la LGCT, como a las del sistema judicial.

Las OSCs son cruciales para la transparencia y rendición de cuentas en los procesos de desarrollo e implementación de las políticas públicas de control de tabaco. Por lo tanto, deben participar como vigilantes mediante procesos de evaluación y monitoreo constante sobre las relaciones que los gobiernos pudieran tener con la IT. Las organizaciones y asociaciones que activamente formamos parte de la lucha antitabaco en todo el país necesitamos desarrollar y fortalecer nuestras capacidades para el monitoreo y evaluación de las acciones en pos del control de tabaco, así como estar en constante comunicación entre todas y formar alianzas. 

Asimismo, para lograr que el público en general se involucre activamente en proteger la salud de la población y apoye las acciones destinadas al control de tabaco, es necesario tener sociedades informadas, conscientes y responsables, no sólo de las consecuencias del consumo de tabaco, sino de las acciones necesarias para reducir su consumo y su rol dentro de la administración pública. 

Se recomienda —entre las instancias de gobierno pertinentes (Secretaría de Salud, CONADIC, Cofepris) y las OSCs aliadas— llevar a cabo acciones para sensibilizar y facilitar el uso de herramientas de transparencia (p.e. Parlamento Abierto, el Sistema Nacional Anticorrupción, entre otras) para empoderar a la población en cuanto a: 1) las medidas requeridas para fortalecer el control de tabaco en México, y 2) el rol de la sociedad civil en la protección de los procesos legislativos. De esta manera, las políticas de salud pública, como el aumento al impuesto, los espacios libres de humo y la regulación de dispositivos electrónicos, se encontrarán bajo el escrutinio público y tendrán un apoyo adicional para su implementación y desarrollo.

Asimismo, la LGCT establece la denuncia ciudadana como mecanismo de auxilio para el control del tabaco para que verificadores de la Secretaría de Salud realicen visitas a los establecimientos que incumplan con la normatividad vigente, conforme a los procedimientos establecidos en la Ley General de Salud. Este mecanismo está disponible para cualquier ciudadano a través de una línea telefónica habilitada por la Secretaría de Salud. Los verificadores deben seguir el procedimiento previsto en la Ley General de Salud y son sujetos de responsabilidad administrativa conforme a las leyes que la regulan.

Finalmente, es relevante destacar que los expertos en control de tabaco han coincidido en la falta de conocimiento o posible “obviedad” que las personas funcionarias públicas tienen hacia las políticas de control de tabaco. No podemos dejar de recordar que existe un conflicto irreconciliable entre la IT y la salud pública y que el CMCT OMS es un tratado internacional cuyos componentes vinculan legalmente a los gobiernos a cumplir con el desarrollo e implementación de las políticas públicas para el control del tabaco. Las agencias de cooperación que lo han desarrollado, respaldado y fomentado entre los Estados Miembros de las Naciones Unidas —la OMS y la Organización Panamericana de la Salud (OPS/PAHO) para el caso de México— tienen la obligación de señalar las faltas al CMCT OMS en las cuales incurren los gobiernos, así fomentando la toma de consciencia entre los actores relevantes.

VIII.

Referencias

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Anexo 1.

Marco Jurídico Que Regula Las Estrategias Gubernamentales Para El Control Del Tabaco En México

TácticaInstrumento Jurídico
Cabildeo
  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (última reforma, DOF 24-12-2020)
  • Ley General de Responsabilidades Administrativas (última reforma, DOF 13-04-2020)
  • Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (última reforma, DOF 11-01-2021)
  • Ley General para el Control del Tabaco (última reforma, DOF 15-06-2018)
  • Ley General de Salud (última reforma, DOF 07-01-2021)
  • Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (última reforma, DOF 08-05-2019)
  • Reglamento de la Cámara de Diputados (última reforma, DOF 22-12-2020)
  • Reglamento del Senado de la República (última reforma, DOF 20-03-20)
  • Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (última reforma, DOF 24-12-2010)
  • Reglamento de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. (DOF 08-05-2018)
  • Código de Ética de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión. (DOF 10-05-2016) 
  • Código de Ética del Senado de la República. (26-09-2019) 
  • Reglamento del Senado de la República (DOF 29-03-2019)
Acuerdos voluntarios con los gobiernos
  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (última reforma, DOF 24-12-2020)
  • Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (última reforma, (DOF 11-01-2021)
  • Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (última reforma, (DOF 18 -07-2016)
  • Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (última reforma, DOF 13-08-2020)
  • Código de conducta de la Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios (19 de Agosto de 2019, fue publicado en el sitio “Ética e Integridad en la COFEPRIS”)
  • Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Publicidad
Financiamiento político
  • Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (última reforma, DOF 13-08-2020)
  • Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (última reforma, DOF 27-01-2017)
Responsabilidad Social
  • Ley General para el Control del Tabaco (última reforma, DOF 15-06-2018)
Filantropía 
  • Ley General para el Control del Tabaco (última reforma, DOF 15-06-2018)
  • Código Civil Federal (última reforma, DOF 11-01- 2021)
Relaciones Públicas
  • Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Publicidad  (última reforma, DOF 14-02-2014)
Crear Alianzas y grupos de apoyo
  • Ley General de Responsabilidades Administrativas (última reforma, DOF 13-04-2020)
  • Ley General de Salud (última reforma, DOF 07-01-2021)
Financiar Investigaciones y Universidades
  • Ley General de Responsabilidades Administrativas (última reforma DOF 13-04-2020)
  • Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de investigación para la Salud (última reforma, DOF 02-04-2014).
Contrabando
  • Ley General para el Control del Tabaco (última reforma DOF 15-06-2018)
  • Código Ético de la Cámara de Diputados  (DOF, 10-05- 2016)
  • Código de conducta de la Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios (19 de Agosto de 2019, fue publicado en el sitio “Ética e Integridad en la COFEPRIS”)
  • Guía Operativa de la contraloría Social 2020 (Publicado el 16 de octubre de 2020).
  • Código de Ética de las personas Servidoras Públicas del Gobierno Federal (Última reforma publicada DOF 11 de marzo de 2020)
  • Código de Ética y Conducta de los Servidores Públicos Administrativos de la Cámara de Senadores (Publicado en Diciembre de 2017)
  • Ley del Impuesto Especial sobre Productos y Servicios
  • Código Fiscal de la Federación
  • Resolución de la Miscelánea Fiscal para 2018
Litigación, intimidación y Pre-emption  
  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (última reforma, DOF 24-12-2020)
  • Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (última reforma, DOF 15-06-2018).
  • Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (última reforma, DOF 13 -04-2020)
  • Código de Ética del Poder Judicial de la Federación (Aprobado por los Plenos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, y por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en agosto de 2004).

English version:

The Hidden Links Between the Tobacco Industry and Pro-Vaping Advocates in Mexico

Risky Half-truths of the Tobacco Industry

Transparency and Accountability Mechanisms in the Design and Implementation of Tobacco Control Public Policies: A Government Approach