Pueblos indígenas: por qué construir políticas públicas desde los territorios

Cada 9 de agosto, el Día Internacional de los Pueblos Indígenas nos recuerda la importancia de reconocer y valorar la diversidad cultural, lingüística y social de los pueblos indígenas, un compromiso que debe trascender esta conmemoración y mantenerse presente todos los días. En México, sin embargo, esta fecha también invita a formular una pregunta más profunda desde una perspectiva decolonial: ¿cómo repensar qué entendemos por desarrollo y construir políticas públicas desde los territorios indígenas, sus conocimientos, prioridades y propias formas de entender y construir el bienestar?

La pregunta es especialmente relevante por la magnitud y diversidad de la población indígena del país. De acuerdo con datos publicados por el INEGI, en 2023, 39.2 millones de personas se reconocían como indígenas y 7.4 millones de personas de tres años y más hablaban alguna lengua. Esta diversidad tiene expresiones territoriales diferenciadas. Oaxaca registraba 26.3 por ciento de población de tres años y más que se reconocía indígena y hablaba una lengua; Yucatán, 24.3; Chiapas, 22.4; y Guerrero, 13.5 por ciento. A ello se suma una extraordinaria diversidad lingüística distribuida a lo largo del territorio nacional, con lenguas como náhuatl, maya, mixteco, zapoteco, tseltal, otomí y tarahumara.

Pero reconocer esta diversidad exige ir más allá de identificar dónde se encuentran los pueblos indígenas y las lenguas que hablan. Desde una perspectiva territorial y decolonial, supone comprender que cada territorio articula condiciones económicas, ambientales e institucionales particulares, pero también conocimientos, relaciones comunitarias, formas de organización y concepciones propias sobre el bienestar. Implica, además, cuestionar las relaciones históricas de poder que han privilegiado determinados modelos de desarrollo y formas de conocimiento sobre otras. Así, el territorio no es simplemente el espacio donde se implementa una política pública: es también desde donde esta debe pensarse y construirse.

La relevancia del enfoque intercultural

Esto resulta particularmente importante frente a desigualdades persistentes. Por ejemplo, en 2023 las personas indígenas de 15 años y más alcanzaban en promedio 6.5 grados de escolaridad, equivalente aproximadamente a primaria completa (INEGI, 2023). Datos como este no deben interpretarse desde una lógica que atribuya los rezagos a las propias comunidades, sino como expresión de barreras históricas y estructurales que demandan respuestas públicas diferenciadas.

Aquí cobra relevancia el enfoque intercultural. La interculturalidad no consiste únicamente en traducir programas o información pública a lenguas indígenas, ni en incorporar conocimientos indígenas a políticas previamente definidas. Implica establecer un diálogo entre distintas formas de producir conocimiento y comprender el desarrollo, el territorio, la justicia, los cuidados y la relación con la naturaleza, sin asumir la superioridad de una sobre otra. Supone también reconocer el pluralismo jurídico y la coexistencia de sistemas normativos indígenas con el orden jurídico estatal, dentro del marco constitucional y de los derechos humanos.

Este enfoque no es únicamente deseable: tiene un fundamento jurídico. La reforma constitucional en materia de pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos, publicada en septiembre de 2024, amplió el alcance del artículo 2 de la Constitución y reconoció a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, reforzando el reconocimiento de su libre determinación, autonomía, sistemas normativos y formas propias de organización. A ello se suma el artículo 4, que reconoce derechos fundamentales vinculados con el bienestar y las condiciones materiales para una vida digna. En el ámbito internacional, el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas establecen estándares relacionados con participación, libre determinación, identidad, territorio y consulta (OIT, 1989; ONU, 2007).

El valor de la consulta previa, libre e informada 

Uno de los mecanismos fundamentales para traducir este marco de derechos a la práctica es la consulta previa, libre e informada. Su importancia radica en transformar la relación entre política pública y territorio: los pueblos y comunidades no son receptores de decisiones estatales, sino sujetos colectivos de derechos, con capacidad de decisión sobre las medidas que afectan sus territorios y formas de vida, en ejercicio de su libre determinación.

Para cumplir su propósito, la consulta debe realizarse antes de adoptar medidas que puedan afectar directamente a los pueblos indígenas; ser libre, informada y de buena fe; y garantizar condiciones cultural y lingüísticamente pertinentes (OIT, 1989; ONU, 2007). Cuando una medida ya haya sido implementada sin consulta, esta puede aplicarse de forma remedial para atender las afectaciones y acordar medidas de reparación o modificación, sin sustituir la obligación de consulta previa. Así, debe entenderse como un mecanismo de gobernanza intercultural y garantía de derechos, no como un trámite para legitimar decisiones ya tomadas.

Esta perspectiva también exige reconocer que las comunidades no son homogéneas. Las mujeres indígenas, las juventudes, las personas mayores y otros grupos pueden experimentar de manera diferenciada las decisiones sobre infraestructura, recursos naturales, servicios públicos o desarrollo económico. Incorporar sus perspectivas en condiciones de participación efectiva fortalece la legitimidad y pertinencia de las políticas.

No existe una única manera de entender el desarrollo ni el bienestar

En el marco del Día Internacional de los Pueblos Indígenas, el desafío consiste entonces en pasar de llevar el desarrollo a los territorios a construir las políticas desde y con ellos. Esto requiere instituciones capaces de dialogar interculturalmente, reconocer sistemas comunitarios de organización y normativos, garantizar accesibilidad lingüística y establecer mecanismos efectivos de participación, consulta y seguimiento de acuerdos. En este proceso, la política pública debe funcionar como un puente que fortalezca, sostenga y, cuando las propias comunidades así lo determinen, contribuya a escalar los mecanismos, conocimientos y capacidades que ya existen localmente, en lugar de desplazarlos mediante soluciones diseñadas desde fuera.

Una perspectiva territorial, intercultural y decolonial implica, en última instancia, reconocer que no existe una única manera de entender el desarrollo ni el bienestar. La tarea de la política pública no es definir desde fuera qué necesitan los pueblos indígenas, sino garantizar las condiciones para el ejercicio de sus derechos y su libre determinación sobre sus territorios, prioridades y proyectos de vida. La diferencia entre gobernar para los pueblos y construir lo público con ellos es fundamental para avanzar hacia relaciones más justas entre Estado, territorio y comunidad.